La libre administration des collectivités territoriales

La libre administration des collectivités territoriales est un principe général à valeur constitutionnelle du droit français. D'abord découvert par la jurisprudence, puis inscrit dans la Constitution, elle le caractère d'une liberté fondamentale, ce qui renforce sa protection juridique, notamment par le recours possible au référé-liberté. Tout ce qui relève des principes fondamentaux de la libre administration est de l'ordre de la loi, il revient donc au législateur d'en fixer les concours. Cette libre administration se déploie à plusieurs niveaux : juridique, politique et financière.

1/ La libre administration des collectivité territoriales est protégée par la Constitution et encadrée par la loi. 

A/ L'origine du principe de libre administration est jurisprudentielle. Il a d'abord été dégagé par le Conseil constitutionnel (CC, 1979, Nouvelle-Calédonie), puis il a été inscrit dans la Constitution après la révision constitutionnelle de 2003 à l'art. 72 al. 3 C : 

"dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences". 

Le Conseil d'Etat a consacré la libre administration des collectivités territoriales comme une liberté fondamentale (CE, 2001, Commune de Venelles), ce qui permet de la protéger dans le cadre du référé-liberté. Introduit par la loi du 30 juin 2000, le référé-liberté prévu à l'art. L. 521-2 CJA, est permet d'obtenir du juge des référés rapidement (48 heures) "toutes mesures nécessaires" (notamment, une mesure de suspension ou une mesure d'injonction) si l'administration porte "une atteinte grave et manifestement illégale" au principe de libre administration.

B/ La Constitution renvoie à la loi pour la détermination les "principes fondamentaux (...) de la libre administration des collectivités locales, de leur compétences et de leurs ressources" (art. 34 C). Il revient donc au législateur de fixer les contours du principe de la libre administration des collectivités territoriales. 

Plus généralement, le législateur a compétence pour tout ce qui concerne les collectivités territoriales :

• les règles électorales ;
• la détermination de leurs compétences ;
• le principe d'administration ;
• le régime financier.

La jurisprudence du CC et du CE a entendu largement cette compétence de la loi. Aucune contrainte d'aucune sorte ne peut être imposée par la voie réglementaire aux collectivités territoriales. Quelques exemples :

• CC, 1968, Loi relative aux évaluations servant de base à certains impôts directs locaux : seule la loi peut créer ou supprimer des ressources fiscales locales ;
• CC, 1971, Administration communale : seule la loi peut transférer à l'État des compétences exercées par une collectivité territoriale ;
• CC, 1988, Relation entre l'administration et le public : seule la loi peut obliger les collectivités territoriales et leurs établissements publics à motiver certaines de leurs décisions ;
• CE, 1972, Saingery : un décret ne peut modifier les pouvoirs des conseils municipaux ;
• CE, 1983, Mme Vincent : il appartient à la loi de fixer le délai de convocation des conseils municipaux et de préciser que ce délai est un délai franc.

Cependant, le principe de libre administration étant garanti par la Constitution, cette compétence du législateur ne peut s'exercer que dans le respect de celui-ci. Le CC a censuré plusieurs dispositions législatives imposant des contraintes jugées excessives aux collectivités territoriales (CC, 1993, Loi relative à la prévention de la corruption). De manière générale, le législateur doit respecter les autres règles et principes constitutionnels, notamment le principe d'égalité, sous peine de voire ses propositions de loi censurées par le CC.

2/ Le principe de libre administration s'accompagne de plusieurs garanties dans les domaines juridique, politique et financier.

A/ Tout d'abord, les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale, ce qui leur confère une véritable autonomie fonctionnelle. 

Cette indépendance organique leur permet de ne pas relever du pouvoir hiérarchique et disciplinaire du pouvoir central. En la matière, la liberté des autorités décentralisées est la règle, l'intervention de l'État est l'exception. 

Ainsi, les collectivités territoriales : 

• voient leur pouvoir de décision garanti par le droit d'ester en justice permettant d'obtenir la sanction d'un empiétement de l'autorité publique sur leurs compétences ;
• disposent également de prérogatives de puissance publique leur permettant d'imposer de manière unilatérale des obligations aux administrés par des actes administratifs unilatéraux, même si ce pouvoir reste limité (expropriation) ;
• bénéficient de la clause générale de compétence (art. 61 de la loi de 1884 : "le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune"), même si elles n'ont pas de réelle autonomie de gestion (soumission au droit de la fonction publique, de l'achat public, etc.), ni d'auto-organisation.

B/ Ensuite, les collectivités territoriales sont gérées librement par des conseils élus au suffrage universel dans le cadre déterminé par la loi. L'élection garantie un pouvoir de décision propre, indépendant du pouvoir central. 

Elles disposent d'une vocation générale pour les affaires intéressant leur population et leurs intérêts propres. 

Elles sont indépendantes les unes des autres. Cette indépendance est consacrée par l'art. 72 C car "aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre". Toutefois, pour des raisons pratiques, la notion de chef de filat permet d'organiser leur coopération : 

"lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune" (art. 72 al. 5 C). 

Le CC veille au respect de ces dispositions et précise que si elles autorisent la loi à désigner une collectivité territoriale pour organiser les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités territoriales, elles n'autorisent pas cependant de laisser se charger une collectivité de la définition de ces modalités (CC, 2008, Loi relative aux contrats de partenariat).

C/ Enfin, la Constitution garantit l'autonomie financière des collectivités territoriales, ainsi que l'autonomie de recrutement et de gestion de leur personnel. 

Les collectivités territoriales "bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi" (art. 72-2 al. 1 C). Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature et la loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. 

Ce régime financier permet à la loi de prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. 

Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la Constitution énonce plusieurs règles importantes pour la réalité de l'autonomie financière des collectivités territoriales (art. 72-2 C) :

• Al. 2 : la loi peut autoriser les collectivités à moduler le taux (déjà le cas), mais aussi l'assiette de leurs impôts ;
• Al. 3 : "les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources", dans des conditions fixées par une loi organique (le législateur doit donc tenir compte de l'autonomie financière des collectivités territoriales) ;
• Al. 4 : "tout transfert de compétences (…) s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes" ; "toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnées de ressources déterminées par la loi". Cela signifie que toute charge nouvelle liées à la création ou au transfert de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales doit s'accompagner des ressources équivalentes ;
• Al. 5 : "la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales". La prévision de dispositifs de péréquation destinés à corriger des inégalités de ressources entre collectivités territoriales permet de limiter une inégalité trop importante entre les collectivités territoriales qui serait à terme liberticide (pour assurer une réelle liberté de gestion aux collectivités territoriales, elles doivent bénéficier de marges de manœuvre financières).

Les impôts locaux

Les impôts locaux désignent les impôts spécifiquement affectés au financement des collectivités territoriales. Ils se distinguent des impôts nationaux qui bénéficient à l'Etat. 

Par rapport à l'Etat, le pouvoir fiscal des collectivités territoriales apparaît comme limité puisqu'elles ne peuvent ni créer, ni modifier, ni supprimer un impôt (seul le Parlement a ce pouvoir). En revanche, les collectivités territoriales détiennent la capacité de voter le montant des impôts locaux ainsi que les taux d'imposition, dans le cadre toutefois, des limites fixées par la loi (un taux plafond de variation et un système de liaison de certains taux ont été institués par la loi de 1980). Elles disposent ainsi d'une réelle autonomie financière, autonomie garantie par ailleurs par la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (art. 72-2 C).

La fiscalité locale représente, en 2009, 111 Mds € qui se décomposent d'impôts :

• directs : 65 % des ressources fiscales, soit 71 Mds € ;
• indirects : 35 % des ressources fiscales, soit 40 Mds €.

1/ Comme pour l'Etat, la fiscalité locale se compose d'impôts directs et des impôts indirects (cf. L'impôt), mais 65 % des impôts locaux sont des impôts directs et, plus particulièrement, les quatre grands impôts directs locaux que sont :

• la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;
• la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) ;
• la taxe d'habitation (TH) ;
• la taxe professionnelle (TP) – supprimée en 2010 et remplacée par la contribution économique territoriale (CET) à partir de 2011.

Ces quatre impôts directs sont aussi appelés "les quatre vieilles" (sous-entendu les quatre vieilles contributions directes qui étaient à l'époque la contribution foncière, la contribution mobilière, la patente et l'impôt portant sur les portes et les fenêtres). La fiscalité locale est, en effet, une fiscalité ancienne mise en place, d'abord, au bénéfice de l'Etat au lendemain de la Révolution française. A l'époque, la richesse économique reposait essentiellement sur la propriété foncière et immobilière, ce qui explique l'assiette choisie pour ces impôts. Au XXe siècle, l'Etat opte pour une modernisation de son système fiscal et remplace progressivement les impôts issus de la période révolutionnaire par des impôts assis sur une base d'imposition plus large. Il créé ainsi l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) en 1914 et 1917, l'impôt sur les sociétés (IS) en 1948 et surtout la TVA en 1954. Parallèlement, il transfert les « quatre vielles » aux collectivités territoriales.

Dans les années 1970, les impôts locaux connaissent une série de modifications. La loi du 31 décembre 1973 assoit les deux contributions foncières et la contribution mobilière sur une base d'imposition commune : la valeur locative cadastrale (le loyer théorique du bien possédé). Elles prennent le nom à ce moment là de "taxes foncières" et "taxe d'habitation". Puis, un an et demi plus tard, la loi du 29 juillet 1975 remplace la patente (ancien impôt sur le commerce et l'industrie) par la taxe professionnelle.

Depuis la loi du 10 janvier 1980, les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent fixer, dans les limites instaurées par la loi, le taux des quatre taxes. Cette loi instaure en effet deux conditions : un taux plafond de variation et un système de liaison de certains taux. Cependant, c'est l'Etat qui continue d'assurer le recouvrement de cet impôt via le réseau du Trésor public. L'Etat fait donc une avance aux collectivités territoriales durant l'année pour qu'elles puissent bénéficier de cette ressource.

2/ Les principaux impôts locaux sont les suivants.

a) Les taxes foncières : en 2010, elles représentent un produit global de plus de 24,5 Mds €. Elles sont assises sur la valeur locative cadastrale dont le Code général des impôts prévoit une révision tous les 6 ans, mais la dernière révision générale des propriétés bâties remonte à 1970 et celle des propriétés non bâties à 1961. Par conséquent, l'assiette ne cesse de s'éloigner de la valeur réelle des biens et de la capacité contributive des foyers fiscaux. 

En outre, les taxes foncières sont sujettes à de nombreuses exonérations. L'exonération de la TFPB bénéficie aux bâtiments et propriétés publics, ainsi qu'à des populations ciblées (selon l'âge, le handicap ou le revenu). Elle peut aussi se faire pour des raisons économiques (entreprises nouvelles, logements sociaux, bâtiments ruraux à usage agricole). Quant à l'exonération de la TFPNB, elle concerne à titre d'exemple, les parts régionale et départementale pour les propriétés agricoles ou encore les bois et plantations.

b) La taxe d'habitation : en 2010, elle représente un produit de 17 Mds €.  Elle concerne 29 millions de foyers imposables. Elle est donc l'imposition des revenus payée par le plus grand nombre de contribuables en France (17 millions de foyers fiscaux payent l'impôt sur le revenu). En 2005, son taux moyen était de 20,90 % avec de fortes disparités (4% à Neuilly, plus de 40% à Marquette-lez-Lille). Sa part régionale ayant été supprimée en 2001, elle n'est plus prélevée qu'au profit des communes, des départements et des EPCI à fiscalité propre. Elle est assise sur la valeur locative cadastrale. 

Comme les taxes foncières, la taxe d'habitation est sujette à diverses exonérations attachées à la nature des locaux et, surtout, à la situation des occupants en raison de leur revenu fiscal de référence ou de situations particulières (âge, handicap…). Il existe aussi des abattements pour charges de famille ou à la discrétion des collectivités locales.

c) La taxe professionnelle : elle est remplacée par la contribution économique territoriale (CET) depuis le 1er janvier 2010 afin d'alléger le poids de la fiscalité locale pesant sur les entreprises. En attendant sa mise en place effective prévue pour 2011, l'Etat s'est engagé à verser une compensation intégrale équivalente à la TP perçue en 2009. Cette compensation relais s'élève en 2010 à 32,5 Mds €. 

Le nouvel impôt, la CET, est composé d'une :

• cotisation foncière des entreprises (CFE) assise sur les valeurs foncières des entreprises et dont le taux est déterminé par les collectivités bénéficiaires ;
• cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) assise sur la valeur ajoutée dont le taux est déterminé par le Parlement et qui se substitue à l'actuelle cotisation minimale. Le taux de la CVAE est fixé au niveau national de 0% pour les entreprises dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas 500.000 €/an à 1,5% pour celles dont le CA excède 50 M€/an afin de ne pas pénaliser les PME.

Afin de limiter le coût de la réforme de la TP, une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) est mise en place. Elle limite les gains des grandes entreprises de réseaux (télécom, énergie, ferroviaire) qui bénéficient de la réforme alors que leur activité est peu vulnérable au risque de délocalisation.

3/ L'enjeu de la réforme est une spécialisation progressive de la fiscalité locale. Depuis 2011, chaque sorte de collectivité territoriale bénéficie désormais d'une fiscalité particulière :

• les communes et EPCI : TH, les deux TF, CFE, CVAE (26,5 % du produit), IFER et taxe sur les surfaces commerciales (TasCom) ;
• les départements : TF, CVAE (48,5 % du produit), IFER, solde de taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) et de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;
• les régions : CVAE (25 %) du produit), IFER. 

4/ La fiscalité indirecte représente environ 35% des recettes des collectivités territoriales. 

• les communes : elles bénéficient d'une large palette de taxation indirecte des activités comme la taxe communale sur l'électricité, la taxe sur la publicité, la taxe de trottoirs, la taxe destinée aux transports en communs, etc. ;
• les départements : ils disposent de la taxe départementale de publicité foncière et du droit départemental d'enregistrement ;
• les régions : elles fixent librement la taxe sur la carte grise et elles perçoivent le droit timbre de la taxe sur les permis de conduire. 

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A consulter : Les chiffres clés des collectivités territoriales (2011). 

La décentralisation

La décentralisation désigne le transfert aux collectivités territoriales de compétences détenues par l'Etat. Ce transfert permet de doter ces collectivités d'une certaine autonomie de décision et de gestion, tout en maintenant le contrôle d'un représentant de l'Etat, le Préfet, qui a pour mission de vérifier que les actes émis par les collectivités territoriales sont bien légaux. La décentralisation s'accompagne de la déconcentration qui consiste en une plus grande délégation de compétences aux agents locaux relevant de l'administration de l'Etat, et ce afin de répondre de manière précise à l'autonomisation des collectivités territoriales en favorisant le travail en commun des préfectures et des collectivités territoriales. Il faut donc distinguer d'une part, l'administration territoriale décentralisée qui comprend les services des collectivités territoriales et d'autre part, l'administration territoriale « tout court » qui rassemble les services des collectivités et les services déconcentrés de l'État.

Le cadre de la décentralisation en France se fait selon deux principes inscrits dans la Constitution : le principe de l'Etat unitaire et le principe de libre administration. Le principe de l'Etat unitaire est affirmé dans l'article 1^er qui dispose que « la France est une République indivisible ». Un Etat unitaire se définit par la présence d'un seul centre de décisions et donc par l'unité du pouvoir politique (il s'oppose ainsi à l'Etat fédéral qui désigne un groupement d'Etats). Ce principe explique pourquoi seule l'organisation de la République est décentralisée et non pas la République elle-même, ce qui aurait pu conduire à une remise en cause de l'unité de la République. Le principe de libre administration est affirmé quant à lui dans l'article 72 C qui dispose que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». Ce principe de libre administration suppose donc que des compétences propres et des moyens distincts soient donnés aux collectivités. Elles jouissent ainsi d'une autonomie, mais pas d'une indépendance, puisqu'elles font l'objet d'un contrôle de légalité par la tutelle, justifié par le principe d'unité de l'Etat. Cette autonomie se situe dans la décision et la gestion de leur propre budget sous la surveillance du préfet qui représente l'autorité de tutelle. Le préfet ne détient en revanche aucune supériorité hiérarchique sur les collectivités territoriales, mais exerce un contrôle a posteriori de leurs actes.

Les collectivités territoriales sont des structures administratives, qui contrairement à l'Etat, n'agissent pas au nom de l'intérêt général, mais au nom des intérêts de la population d'un territoire précis. L'objectif de la décentralisation est de rapprocher et d'adapter l'organisation politique et administrative aux situations locales en faisant des collectivités territoriales un véritable lieu de vie démocratique. Avant la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, on parle indifféremment des collectivités locales et des collectivités territoriales, mais depuis cette date, seule l'expression collectivités territoriales est juridiquement fondée.

Trois critères permettent de définir une collectivité territoriale :

• la personnalité morale (elle lui permet d'agir en justice, de bénéficier d'une autonomie administrative lui permettant de gérer son personnel et son budget) ;
  
• les compétences propres (elle n'est pas un Etat dans l'Etat car elle n'a pas la compétence de ses compétences, cette compétence relève de l'Etat seul) ;
  
• le pouvoir de décision (au sein d'un conseil de représentants élus ; depuis la révision de 2003, les collectivités disposent d'un pouvoir réglementaire pour exercer leurs compétences).
  

Il existe trois grandes sortes de collectivités territoriales : la commune, le département et la région.

La commune est dirigée par un maire, qui est le chef de l'administration communale. Il est le supérieur hiérarchique des agents de la commune et dispose d'un pouvoir d'organisation des services. Il est également chargé de l'exécution des décisions du conseil municipal et agit sous contrôle de ce dernier. Il exerce aussi des compétences déléguées par le conseil dans différents domaines (ex : réalisation des emprunts, action en justice) et doit alors lui rendre compte de ses actes. Il est enfin titulaire de pouvoirs propres, notamment en matière de police administrative. Le maire est donc à la fois un agent de la commune, en tant que collectivité territoriale, et un agent de l'État. En effet, dans les communes, l'État ne délègue pas à des représentants dotés de compétences générales de fonctions administratives (comme c'est le cas des préfets pour les départements et les régions). En tant qu'agent de l'État et sous l'autorité du préfet, le maire remplit diverses fonctions administratives (ex : organisation des élections). Sous l'autorité du procureur de la République dans le domaine judiciaire, il est officier d'État civil et de police judiciaire.

Le département est dirigé par le président du conseil général, qui est le seul à disposer de l'administration. Il est donc le chef des services du département, mais peut cependant disposer, en cas de besoin, des services déconcentrés de l'État. Il prépare et exécute aussi les délibérations du conseil. Enfin, il gère le domaine du département et dispose de pouvoirs de police particuliers (ex : circulation).

La région est dirigée par le président du conseil régional. Il est assisté de la commission permanente et du bureau et donc l'administration régionale. Il dispose également en cas de besoin des services déconcentrés de l'État. Ses attributions sont en grande partie identiques à celles du président du conseil général.

La décentralisation connaît deux grandes étapes majeures que l'on a qualifiées d'acte I et d'acte II de la décentralisation.

L'acte I de la décentralisation est réalisé par la loi Defferre du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Elle constitue une réforme institutionnelle d'envergure sur trois points :

• elle allège la tutelle administrative (le contrôle du préfet ne s'exerce plus a priori et sur l'opportunité des actes des collectivités, mais a posteriori et uniquement sur leur légalité, les actes des collectivités deviennent donc exécutoires à partir de leur publication et, pour les plus importants, après leur transmission au préfet. Celui-ci ne peut plus exiger le retrait d'un acte estimé illégal mais doit saisir le tribunal administratif, dans un délai de deux mois, qui seul peut prononcer l'annulation de l'acte. Le préfet doit avertir la collectivité de ses intentions et lui indiquer toutes les précisions sur les illégalités constatées. Ce procédé vise à favoriser le dialogue entre les collectivités et le préfet et à éviter des procédures juridictionnelles) ;
  
• elle transfère le pouvoir exécutif au département et à la région (avant 1982, le préfet assurait l'exécution des mesures prises par le département et la région. Désormais, cette fonction incombe au président du conseil général pour le département, et au président du conseil régional pour la région) ;
  
• elle transforme la région en collectivité territoriale (les régions sont placées sur le même plan que les communes et les départements, consacrant ainsi trois niveaux de collectivités territoriales).
  

L'acte II de la décentralisation se déploie en deux temps. Tout d'abord, l'inscription dans la Constitution avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 du fait que l'organisation de la République est décentralisée (art. 1er). Cette révision élève la région au rang constitutionnel de collectivité territoriale et reconnaît aux collectivités territoriales un droit à l'expérimentation (art. 72). Elle élargit la démocratie locale (art. 72-1 : droit accordé aux collectivités locales d'organiser des référendums décisionnels et droit de pétition pour les électeurs) et pose le principe de leur autonomie financière (art. 72-2). Ensuite la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, transfère de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, définit les principes permettant la compensation financière de ces transferts et simplifie l'organisation de l'intercommunalité.

Les prochaines réformes prévues s'appuient sur plusieurs rapports, notamment le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par Édouard Balladur, remis le 5 mars 2009 ; et celui de la mission temporaire commune d'information du Sénat, présidée par Claude Belot, remis le 17 juin 2009.

En tout, six réformes sont prévues :

• la modification de l'architecture institutionnelle locale ;
  
• l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ;
  
• la concomitance des élections aux conseils régionaux et généraux ;
  
• l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale ;
  
• la suppression de la taxe professionnelle (prévue par le projet de loi de finances pour 2010) ;
  
• le Grand Paris soutenu par le secrétaire d'État chargé du développement de la région capitale, Christian Blanc.