Le système français de sécurité sociale

Au cours du XIXe siècle, la France connaît un faible développement de ses politiques d'assurances sociales, notamment parce que les pouvoirs publics ont davantage encouragé le développement de la mutualité et de la prévoyance collective. La question des assurances sociales devient saillante surtout après la Première guerre mondiale qui signe le retour de l'Alsace et de la Lorraine à la France. Ces territoires bénéficiant des lois bismarckiennes, l'idée de l'extension des assurances sociales apparaît comme un enjeu majeur. Après quelques hésitations, dues notamment à la rétivité du patronat, la loi du 30 avril 1930 étend les assurances sociales aux salariés du commerce et de l'industrie. Ces assurances couvrent alors les risques liés à la maladie, à la maternité, à l'invalidité, à la vieillesse et au décès. Elles sont cofinancées au moyen de cotisations par le salarié et l'employeur.

Il faut cependant attendre le lendemain de la Seconde guerre mondiale pour assister à la création d'un véritable système de sécurité sociale. Avant même la fin des hostilités, une réflexion s'engage sous l'égide de Pierre Laroque pour instituer la Sécurité sociale. Elle est définitivement adoptée par l'ordonnance du 4 octobre 1945 qui constitue l'acte de naissance de la Sécurité sociale en France. Cette ordonnance établit trois points principaux :

• la protection des risques rencontrés par les travailleurs et leurs familles ;
  
• l'intégration dans la nouvelle institution de tous les dispositifs existants ;
  
• la prévision de l'harmonisation et de l'extension du champ de la Sécurité sociale à de nouveaux bénéficiaires, de nouveaux risques et à de nouvelles prestations.
  

La généralisation de la Sécurité sociale se heurte dans les années qui suivent à des résistances de la part de certaines catégories professionnelles. L'ambition du plan de sécurité sociale est d'accueillir à terme l'ensemble de la population active au sein du régime général. D'inspiration beveridgienne, ce régime associe un principe d'universalité et d'unité à un financement par cotisation (plutôt caractéristique des systèmes bismarckiens) qui doit procéder en deux temps : la réunion d'abord de l'ensemble des dispositifs existants, et l'extension ensuite à d'autres catégories sociales et à d'autres risques.

A titre transitoire, l'ordonnance du 4 octobre 1945 prévoit l'existence de régimes spéciaux propres aux catégories professionnelles disposant déjà d'un régime d'assurance. Mais comme elles bénéficient d'avantages plus étendus que ceux proposés par le régime général, elles s'opposent à leur intégration et à l'harmonisation de leur protection. C'est le cas notamment des travailleurs indépendants : commerçants, artisans, entrepreneurs individuels, professions libérales, mais aussi des professions agricoles. Les assurances sociales ont malgré tout concerné tous les salariés hors ceux des régimes spéciaux, même si les cadres en 1947 ont obtenu des marges de manœuvre pour financer des avantages complémentaires pour le financement de leur retraite.

Dans les années 70, on trouve une politique de généralisation de la sécurité sociale dans le domaine des prestations familiales et de l'accès aux soins. Les assurances sociales au profit de la branche famille ouvre le bénéfice des prestations sans condition d'activité, ni de cotisation. Dans la branche soin, la loi sur l'assurance personnelle de 1978 étend à toute personne qui se trouve en dehors d'un régime, l'assurance maladie et maternité. La couverture des risques est également améliorée dans le domaine de la santé, de la vieillesse et de la famille. Parallèlement, les pouvoirs publics cherchent à harmoniser les prestations en les alignant les unes sur les autres. Ils développent également la protection sociale complémentaire par le biais de l'institution du régime d'assurance chômage et des régimes complémentaires de retraite.

Dès les années 80, la nécessité des reformes devient de plus en plus sensible. Les difficultés financières que rencontrent les régimes notamment à cause des chocs macroéconomiques et de la croissance du chômage contraignent à la mise en place de mesures restrictives afin de rétablir l'équilibre des comptes. Trois leviers principaux sont utilisés :

• la politique de maîtrise des dépenses de santé ;
  
• le durcissement des conditions d'ouverture des droits ;
  
• le recours à de nouvelles ressources (la CSG : Contribution sociale généralisée instituée en 1990).
  

Dans les années 90 à 2000, les gouvernements successifs entreprennent de réformer en profondeur la Sécurité sociale. La réforme Juppé de 1996 institue les Lois de financement de la Sécurité sociale et confie à la CADES (Caisse d'amortissement de la dette sociale) la gestion de l'apurement de la dette sociale grâce à l'instauration de la CRDS (Contribution pour le remboursement de la dette sociale). En 1998, le taux de la CSG est accru (de 1,3% en 1991 à 7,5%). En 2003, le régime général des retraites est réformé (extension de l'âge de la retraite notamment), et en 2008, c'est au tour des régimes spéciaux. En 2004, les règles de tarification et de prise en charge des soins par l'assurance maladie sont aussi modifiées à la baisse.

Ce contexte de rigueur mérite cependant d'être nuancé par la mention de l'extension, par la création de la CMU (Couverture maladie universelle) en 1999, de l'accès au soin puisque désormais l'ensemble de la population résidente sur le territoire français peut bénéficier des prestations en nature des assurances maladie et maternité. Elle est assortie d'une Couverture maladie complémentaire (CMUC) qui prend la forme d'un forfait pris en charge par la collectivité, mais laisse l'assuré libre de choisir son assureur.

Les systèmes de sécurité sociale

Les systèmes de sécurité sociale désignent l'extension de la protection sociale à l'ensemble de la population suite à la Seconde guerre mondiale et au développement de l'Etat-providence. La sécurité sociale correspond aux politiques de couverture des risques sociaux qui peuvent entraîner soit une diminution ou une suppression de la capacité économique des individus (maladie, vieillesse, chômage, accident du travail), soit un accroissement des chargent qu'ils endossent (soins, maternité, famille nombreuse).

Les premières politiques d'assurances sociales trouvent leur origine en Allemagne à la fin du XIXe siècle. Soucieux d'endiguer le développement des mouvements socialistes, le chancelier Bismarck met en place des politiques d'amélioration de la vie ouvrière. Trois lois viennent protéger successivement les salariés de l'industrie :

• la loi sur l'assurance maladie en 1883 ;
  
• la loi sur l'assurance accidents du travail en 1884 ;
  
• la loi sur l'assurance invalidité et vieillesse en 1889.
  

Ces assurances sociales présentent trois caractéristiques principales :

• l'obligation d'y souscrire pour tous les ouvriers aux revenus modestes ;
  
• la couverture de tous les risques liés à la santé, à la profession et à la retraite ;
  
• le cofinancement par le salarié (cotisations salariales) et l'employeur (charges patronales).
  

Tout au long du début du XXe siècle, les assurances sociales connaissent un développement important dans les pays européens. C'est le cas notamment de l'Angleterre qui adopte en 1911 le National Insurance Act. Il concerne cependant à chaque fois une catégorie professionnelle précise. Dans les années 1930, on trouve un renouvellement de ces conceptions dans l'extension de l'assurance à l'ensemble du salariat. Suite à la crise de 1929, les pouvoirs publics mettent en œuvre des politiques sociales dans le cadre d'une relance de l'économie. Le 14 août 1935, F. D. Roosevelt alors président des Etats-Unis, fait adopter le Social Security Act. Outre le fait que c'est la première mention dans un texte officiel de l'expression de « sécurité sociale », cette loi propose un régime d'assurance vieillesse pour l'ensemble des salariés et charge les Etats d'organiser la protection des chômeurs.

La nouveauté est plus radicale encore au Royaume-Uni. Le 20 novembre 1942 W. Beveridge rend public son rapport intitulé Social Insurance and Allied Service. Il propose à W. Churchill une réforme d'envergure de l'ensemble des mesures de protection sociale : l'institution d'un véritable système de sécurité sociale. Ce système dont l'objet est de « libérer l'homme du besoin » se fonde sur trois principes (les trois « U ») :

• l'universalité : couverture de l'ensemble de la population contre l'ensemble des risques ;
  
• l'unité : service unique, accessible à tous et financé par l'impôt ;
  
• l'uniformité : égalité des prestations, assurance d'un minimum vital sans contrepartie.
  

A la fin de la Seconde guerre mondiale, la situation démographique, l'état de l'économie et la modification des rapports de force politiques obligent la plupart des Etats à réformer leur système de protection sociale. Cette réforme va dans le sens d'une extension systématique à toute la population de la protection contre les risques sociaux. Selon les pays, elle se traduit néanmoins par une adaptation de cette extension. Certains sont davantage influencés par le rapport Beveridge, d'autres demeurent fidèles à la logique des politiques bismarckiennes pour la systématisation de leur sécurité sociale.

On distingue ainsi traditionnellement deux types de systèmes de sécurité sociale : le système bismarckien et le système beveridgien. Ces deux systèmes reposent sur des principes de solidarité, des techniques de financement et des modes de couverture distincts.

Le système bismarckien repose sur le principe de la solidarité socioprofessionnelle. Cela signifie que la protection sociale est adossée au travail salarié. La technique de financement est la cotisation, qui fait l'objet d'une discussion entre les partenaires sociaux (entrepreneurs, syndicats). Les prestations sont fonction des cotisations versées (montant particulier relatif à la cotisation, plus élevé que le système beveridgien).

Le système beveridgien repose sur le principe de la solidarité nationale. Ce système abandonne toute référence à une activité professionnelle. La technique de financement est l'impôt. Les prestations offertes sont forfaitaires : elles visent moins à la couvrir les risques sociaux, qu'à garantir un minimum vital (montant universel faible).

Cette opposition classique n'en demeure pas moins limitée dans la réalité, puisque les systèmes nationaux empruntent aux deux conceptions. Il est néanmoins possible de classer les pays européens en fonction de leurs affinités en trois catégorie : inspiration bismarckienne, beveridgienne et mixte.

L'Allemagne, la France, le Benelux sont de tradition bismarckienne. La protection sociale est fondée sur l'emploi, les régimes d'assurances sont financés principalement par des cotisations et la gestion des caisses est assurée par les partenaires sociaux.

Le Royaume-Uni, l'Irlande et dans une moindre mesure les pays scandinaves (où les prestations sont relativement plus importantes) sont de tradition plutôt beveridgienne puisque la protection est universelle. Le financement se fait par l'impôt. La gestion des caisses est unitaire et réalisée par les autorités publiques.

Enfin l'Italie, l'Espagne, le Portugal et la Grèce connaissent un système mixte. On trouve dans ces pays un système national de santé beveridgien, donc universel, financé par l'impôt et géré par des organismes publics. En revanche, le système de retraite est bismarckien : très fragmenté et sans minimum garanti.