Le financement de la Sécurité sociale

Dépenses des régimes de base.
Source : PLF 2011 Chiffres clefs.

La Sécurité sociale désigne les institutions ayant pour fonctions de protéger les individus des risques sociaux. A la différence de l’Etat, qui est une personne morale unique, la Sécurité sociale renvoie à une multitude d’organismes possédant chacun une personnalité juridique autonome ainsi que ses propres comptes, ce qui rend la maîtrise de l’évolution des dépenses sociales délicate. Ces organismes, souvent de droit privé, participent à une mission de protection, qualifiée par le CE de mission de service public (CE, 1938, Caisse primaire Aide et protection), contre quatre grands risques qui forment aussi les quatre branches de la Sécurité sociale : 

1. Vieillesse,
2. Maladie, 
3. Famille, 
4. Accidents du travail. 

En comptabilité nationale, les comptes des Administrations de sécurité sociale (ASSO) regroupent en plus des comptes de la Sécurité sociale, les régimes obligatoires de retraite et les régimes d’assurance chômage. Le périmètre étudié ici est plus restreint puisqu’il se concentre sur celui de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) qui comprend uniquement les régimes obligatoires de base et les organismes créés pour concourir à leur financement. La LFSS établit des prévisions de recettes et des prévisions de dépenses. 

1/ Les prévisions de recettes des régimes de base de la LFSS s’élèvent pour 2011 à 427 Mds € (PLF 2011).

a) Les recettes de la Sécurité sociale sont surtout composées des cotisations (pour 70 %). Le PLFSS en distingue quatre sortes : 

• les cotisations effectives : il s’agit des cotisations patronales, cotisations salariales et cotisations des actifs non salariés (225 Mds €) ; 
• les cotisations fictives :, il s’agit des prestations vieillesse servies directement par certains régimes spéciaux tels que les pensions civiles et militaires, la SNCF, la RATP ou la Banque de France (41 Mds €) ; 
• les cotisations prises en charge par l'Etat : ce sont les compensations par l’Etat du coût des exonérations de cotisations liées à la politique de l’emploi (3 Mds €) ; 
• les cotisations prises en charge par la Sécurité sociale : ce sont les compensations assurées par la Sécurité sociale (2 Mds €). 

Il faut ajouter à ces cotisations : 

• les autres contributions publiques : ce sont les participations du budget général de l’Etat à certains régimes de Sécurité sociale pour garantir leur équilibre financier (7 Mds €). Elles regroupent deux éléments principaux : 
• les remboursements de prestations dus par l’Etat ou des organismes publics ; 
• les subventions d’équilibre versées par l’Etat à certains régimes spéciaux. 
• les impôts et taxes affectés : ils représentent 118 Mds €, dont la majeure partie est apportée par la Contribution sociale généralisée (CSG) pour 73 Mds €. Les autres taxes sont notamment les taxes sur les alcools, les taxes pharmaceutiques ou la taxe sur les salaires. Certaines taxes sont affectées à la Sécurité sociale, mais directement par la loi de finances ; 
• les transferts de l’Etat : ce sont par exemple les cotisations maladies des bénéficiaires du RSA et des grands invalides de guerre, ils représentent 24 Mds € ; 
• les revenus de capitaux : ils représentent une part négligeable, moins d’1 Md € ; 
• les autres ressources : elles proviennent notamment des recettes des collectivités et territoires d'outre mer (CTOM) qui sont comptabilisées à part. Elles représentent 5 Mds €. 

b) La Contribution sociale généralisée (CSG) a été créée par la loi de finances pour 1991. Elle est le premier impôt direct par son rendement. Sauf dérogations limitées, cette contribution pèse sur tous les revenus auxquels sont appliqués des taux différenciés selon leur nature : les revenus d’activité, de remplacement (sous réserve d’exceptions : RMI, pensions des anciens combattants, allocation adulte handicapé), du patrimoine et des produits de placement (exception faite des intérêts des livrets A et produits assimilés). 

Le financement des administrations de Sécurité sociale constitue désormais plus de 50% des prélèvements obligatoires. Cette hausse est une tendance longue qui suit l’augmentation régulière des dépenses sociales, en particulier celles consacrées aux risques vieillesse et santé. Au total, la part de prélèvement obligatoire consacrée aux administrations de sécurité sociale représente plus de 20% du PIB. 

2/ Les prévisions de dépenses des régimes de base de la LFSS s’élèvent pour 2011 à 449 Mds €.


a) Les dépenses de la Sécurité sociale se répartissent par branche de la manière suivante : 

• Vieillesse : 202 Mds € ; 
• Maladie : 183 Mds € ; 
• Famille : 56 Mds € ; 
• Accidents du travail – Maladies professionnelles (AT-MP) : 13 Mds €. 

Les régimes de base sont les régimes gérés en répartition comprenant le régime général, le régime des salariés agricoles, les régimes spéciaux de salariés et les régimes des travailleurs non-salariés (industriels, commerçants, artisans, professions libérales, exploitants agricoles). A elles seules, les dépenses du régime général représentent 75% des dépenses, soit 328 Mds € pour 2011. 

b) Outre les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base par branche, la LFSS fixe l’Objectif national de dépenses d’assurance-maladie (ONDAM). 

L’ONDAM a été créé en 1996 dans le but de suivre et de réguler les dépenses d’assurance-maladie. Il fixe un taux d’évolution annuelle des dépenses pour l’ensemble des professionnels de santé. Pour 2011, l’ONDAM a été fixé à 167 Mds € (avec un taux de progression de 2,9 % par rapport à 2010 et qui devra être de 2,8 % en 2012). L’ONDAM correspond à l’ensemble des dépenses de soins liées aux risques maladie, maternité et accidents du travail, ainsi qu’aux prestations en espèces des risques maladie et accidents du travail (sous forme d’incapacités temporaires). 

L’ONDAM est voté par 6 sous-objectifs de dépenses, que l’on peut regrouper en 4 groupes : 

• les soins de ville : 77 Mds €, ce sont notamment les dépenses de médecine générale et spécialisée, ainsi que les soins dentaires ; 
• l’ONDAM hospitalier : 73 Mds €, il comprend les établissements tarifés à l’activité (54 Mds €) et les autres dépenses des établissements de santé (19 Mds €) 
• l’ONDAM médico-social : 16 Mds €, qui comprend, les établissements et services pour personnes âgées ainsi que ceux pour les personnes handicapées. 
• les dépenses relatives aux autres modes de prise en charge : 1 Md, ce sont notamment les dépenses relatives aux soins à l’étranger et au financement des établissements accueillant des personnes connaissant des difficultés spécifiques (addictologie). 

Le Parlement débat sur un taux de croissance global et par enveloppes définis par la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS). Il s’agit d’un exercice assez compliqué et, de fait, de 1999 à 2007, l’ONDAM n’a jamais été respecté en raison, notamment, de l’absence d’une réelle maîtrise de l’évolution des soins de ville. L’écart tend néanmoins à se réduire en raison d’une meilleure prise en compte de l’augmentation de ce type de dépenses. 

La CCSS est placée sous la présidence du ministre chargé de la sécurité sociale et comprend des parlementaires, ainsi qu’un membre de la Cour des comptes, un membre du Conseil économique et social, des représentants des partenaires sociaux, des professionnels de santé et des organismes de sécurité sociale. Elle rend public annuellement un Rapport sur l’évolution des comptes des régimes obligatoires de sécurité sociale.

La loi de financement de la Sécurité sociale

La loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) est la loi qui approuve les orientations de la politique de santé et de Sécurité sociale, ainsi que les objectifs qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale. Contrairement à la loi de finances initiale (LFI) qui détermine les ressources et les charges de l’Etat, la LFSS n’a pas de caractère normatif : la LFI autorise déjà la perception des impôts dont ceux qui sont affectés à la Sécurité sociale. La LFSS établit surtout des prévisions de recettes, des objectifs de dépenses et les conditions de l’équilibre de la Sécurité sociale. Elle a donc, avant tout, un caractère prévisionnel. Elle présente aussi un caractère juridique, une structure ainsi qu'une procédure et des délais d'examen qui lui sont propres.

1/ Le régime juridique de la LFSS est issu de la révision constitutionnelle de 1996 et de la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) de 2005 s’inscrivant dans le prolongement de la LOLF. La révision constitutionnelle de 2008 a également introduit l'évaluation préalable.

a) Depuis la révision constitutionnelle de 1996, le Parlement (art. 34 C) peut déterminer les conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale et fixer des objectifs de dépenses compte tenu des prévisions de recettes à travers le vote de la LFSS. Il ne dispose pas d’une totale maîtrise des dépenses sociales puisque la Sécurité sociale bénéficie d’un régime d’autonomie. Il est cependant davantage informé de la situation financière des organismes sociaux qui sont soumis à la même obligation de sincérité que l’Etat. Auparavant, seuls les partenaires sociaux, en tant que représentants des cotisants (entreprises et salariés), géraient les caisses de Sécurité sociale. La révision de 1996 associe les parlementaires à la détermination des objectifs d’équilibre. 

b) La LOLFSS de 2005 s’inscrit dans le prolongement de la LOLF, notamment à travers la promotion d’une logique d’objectifs et de résultats. Cette réforme permet aux parlementaires de débattre de l’équilibre de chacune des branches de la sécurité sociale. Chaque LFSS comporte des tableaux d’équilibre permettant de rapprocher les prévisions de recettes des différentes branches de Sécurité sociale des objectifs de dépenses qui leur sont fixés. Ceci ne verrouille pas les dépenses, mais permet de prévoir, puis d'analyser, les impacts des politiques budgétaires menées dans le domaine de la Sécurité sociale. Trois principales nouveautés sont à remarquer : 

• le vote du Parlement porte aussi bien sur l'exercice clos que sur l'exercice présent, et même sur l'exercice à venir, ceci dans un souci de rattachement de l'analyse avec ce qui a déjà été fait, et de prospective ; 
• les parlementaires disposent désormais d’un droit d’amendement et les commissions compétentes en matière de financement de la Sécurité sociale sont tenues informées régulièrement de l’évolution des dépenses et des recettes ; 
• une annexe de la LFSS présente les Programmes de qualité et d’efficience (PQE) de la politique de Sécurité sociale pour chacune de ses branches et pour les exercices à venir. 

c) En application des art. 34-1, 39 et 44 C, modifiés par la révision de 2008, une loi organique de 2009 impose que les dispositions du PLFSS fassent l’objet d’une évaluation préalable (elle a été mise en œuvre pour la première fois pour la LFS de 2010.) qui consiste en un diagnostic des difficultés à résoudre, des différentes options envisageables et d’une étude de l’impact des dispositions envisagées. 

2/ La LFSS comporte quatre parties contenant les dispositions relatives : 

• au dernier exercice clos ; 
• à l’année en cours ; 
• aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir ; 
• aux dépenses pour l’année à venir. 

Le PLFSS doit obligatoirement être accompagné :

• d’un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche, celles des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que l’Objectif national de dépense d’assurance-maladie (ONDAM) voté par le Parlement depuis 1996 et qui fixe un objectif des dépenses de remboursement dans le cadre de l’assurance-maladie (hôpitaux, soins de ville, médico-social), pour les 4 années à venir ; 
• d’un rapport décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés au dernier exercice clos ; 
• de neuf catégories d’annexes présentant notamment les PQE relatifs aux dépenses et recettes de chaque branche, les objectifs pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement dont les organismes des régimes obligatoires de base disposent pour les atteindre, les mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations, les mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de Sécurité sociale ; 
• d’un document que le Gouvernement doit adresser tous les 3 ans au Parlement qui présente la liste des régimes obligatoires de base et le nombre de cotisants actifs et retraités titulaires de droits propres ; 
• différents rapports de la Cour des comptes (sur l’application de la LFSS, la certification des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche, sur les comptes au titre de l’année en cours et de l’année à venir des régimes obligatoires de base, du régime général et des comptes des organismes concourant à leur financement). 

En vue de l’examen et du vote du PLFS, le Gouvernement présente au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un Rapport sur les orientations des finances sociales, qui peut donner lieu à un débat sur les orientations budgétaires des finances sociales (DOBS) au Parlement, en même temps que le débat sur les orientations des finances publiques (DOFP). Ce rapport comporte une évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de Sécurité sociale, ainsi qu'une évaluation pluriannuelle de l'ONDAM.

3/ Comme pour les lois de finances, les LFSS obéissent à une procédure et des délais d’examen. 

a) Le PLFS, le rapport et les annexes doivent être déposés d’abord sur le bureau de l’Assemblée nationale, au plus tard, le 15 octobre. Selon l'art. 8 LOLFSS, Les commissions parlementaires saisies au fond et les autres commissions concernées adressent des questionnaires au Gouvernement (avant le 10 juillet), auxquels il doit répondre par écrit (avant le 8 octobre).

Les délais de lecture se trouvent mentionnés dans la Constitution à l'art. 47-1 C : 

• l’Assemblée nationale a 20 jours pour se prononcer après le dépôt du PLFS ; 
• le Sénat a 15 jours après sa saisie. 

En cas de retard de l’Assemblée nationale, le Gouvernement peut saisir le Sénat du texte éventuellement modifié par les amendements votés par les députés. En cas de retard du Sénat, le Gouvernement saisit à nouveau l’Assemblée nationale du texte soumis au Sénat (modifié également, le cas échéant, par les amendements votés par les sénateurs et acceptés par le Gouvernement). Le PLFSS est alors examiné selon la procédure d’urgence dans les conditions prévues par l’art. 45 C (réunion d’une Commission mixte paritaire). Selon l’art. 47-1 C, si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 50 jours au total, les dispositions du PLF peuvent être mises en œuvre par une ordonnance spéciale, dite de l’art. 47-1. 

b) Les lois de financement rectificatives (LFSSR) ont une particularité par rapport aux LFSS : pour leur vote, la partie du projet de loi comprenant les dispositions relatives aux dépenses (partie 4) ne peut pas être mise en discussion devant une chambre avant l’adoption de la partie du projet comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général (partie 3) selon l’art. 7 LOLFSS. 

c) Les cavaliers sociaux sont les amendements sans rapport avec l’objet de la LFSS, notamment avec les dispositions affectant directement l’équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du parlement. Ils sont interdits tout comme les cavaliers budgétaires dans le budget de l’Etat et sont relevés par le Conseil d'Etat ou censurés, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel. La jurisprudence de ce dernier précise toutefois qu’il peut être saisi de la conformité d’une disposition d’une LFSS uniquement lorsque la question de sa recevabilité a déjà été préalablement soulevée par le Parlement. Cette règle s’impose en vertu du fait que les assemblées ont des règlements qui prévoient que le contrôle de la recevabilité des amendements aux PLFSS appartient aux parlementaires. 

d) En ce qui concerne le principe d’irrecevabilité financière, l’art. 7.IV LOLFSS donne une définition de la charge figurant à l’art. 40 C : elle s’entend de chaque objectif de dépenses par branche ou de l’ONDAM. 

e) L’art. 38 de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance-maladie a permis la constitution de Missions d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (MECSS). Elles sont créées au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des PLFSS et sont chargées de l'évaluation permanente de ces lois (elles réalisent un contrôle a posteriori de l’exécution des LFSS). Comme pour les MEC de l’Etat, la non communication des renseignements demandés peut entraîner une saisie de la juridiction compétente, statuant en référé, afin de faire cesser l’entrave sous astreinte (art. 10 LOLFSS).