Les contrôles internes des ordonnateurs

Les contrôles internes sont les contrôles administratifs réalisés par certains agents spécialisés de l’Etat. Ils portent sur les ordonnateurs et sur les comptables. Cette fiche traite des contrôles pesant sur les ordonnateurs principaux (ministres) ou secondaires (préfets) qui sont assujettis à un contrôle central ou déconcentré exercé : 

• par le contrôleur financier et le TPG de région ; 
• par le comptable public ;
• par la commission des marchés publics.

1/ Il existe dans chaque ministère un service du contrôle budgétaire et comptable. Il est placé sous l’autorité du ministre du Budget et dirigé par un contrôleur budgétaire ayant qualité de comptable public. Il comporte deux départements : 

• un département comptable : il a en charge la tenue de la comptabilité du ministère ;
• un département de contrôle budgétaire : il exerce le contrôle financier.  

Le contrôle budgétaire s'exerce à la fois au niveau central et au niveau déconcentré : 

• au niveau central : il est exercé par le contrôleur budgétaire. Il est nommé par le ministre du budget pour 3 ans, la durée totale de son emploi ne pouvant excédée 6 ans et peut se voir retirer cet emploi dans l’intérêt du service. Il dispose ainsi d’une totale indépendance vis-à-vis du ministère contrôlé. Il met en œuvre le contrôle interne au sein des départements budgétaires et comptables, et exerce un contrôle financier auprès de l’ordonnateur principal. Il coordonne également l’action des autorités chargées d’un contrôle financier auprès des services déconcentrés du ministère auprès duquel il est placé ;
• au niveau déconcentré : le TPG de région exerce le contrôle financier déconcentré. Il peut être assisté par un receveur des finances et par les TPG des départements composant la région. Un décret de 2005 a profondément transformé le rôle des TPG de région, notamment en divisant par 10 le nombre d'actes soumis à visa préalable et en renforçant le contrôle budgétaire sur tous les services de l'Etat.

Le rôle du contrôleur budgétaire est surtout d'éviter les risques budgétaires. Il a quatre missions :

• vérifier les documents prévisionnels de chaque ministère ;
• émettre un avis sur les demandes de crédits additionnels des services ;
• suivre l'exécution du budget afin d'en prévenir les risques et en informer le ministre ; 
• se prononcer sur les actes de dépense les plus importants.

Ses missions principales portent soit au niveau de : 

• la prévision : il apporte son visa à la programmation budgétaire annuelle initiale ;
• l'exécution : il assure le suivi de l'exécution budgétaire.

Concernant la programmation budgétaire annuelle, le contrôleur financier apporte : 

• son visa du document annuel de programmation budgétaire initiale : ce document permet la mise en place des crédits ouverts à chaque programme auprès des gestionnaires des administrations et porte sur la répartition des emplois et des crédits, ainsi que sur les conditions de présentation des documents prévisionnels de gestion et de suivi de l’exécution budgétaire établis par les gestionnaires (une réserve de crédits destinées à prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire doit être prévue) ; 
• un avis préalable sur les documents prévisionnels de gestion : cet avis porte sur la cohérence budgétaire d’ensemble de ces documents, sur l’impact des charges prévues sur les finances publiques et sur la couverture des dépenses que l’Etat est juridiquement tenu de supporter, ainsi que de celles qui apparaissent inéluctables. 

Concernant le suivi de l’exécution budgétaire le contrôleur financier apporte : 

• son visa des projets de modification de la répartition de crédits tendant à diminuer la réserve de crédits destinée à prévenir la détérioration de l’équilibre budgétaire ; 
• un avis préalable sur tout projet tendant à diminuer les crédits affectés aux dépenses de personnel. Il donne un avis motivé sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels. 

Le visa et l’avis préalable : le contrôleur apprécie la régularité d’un acte et non pas sa légalité sur laquelle seul le juge administratif peut se prononcer. Il ne peut être passé outre un refus de visa que sur autorisation du ministre du Budget, saisi par le ministre concerné. Mais un avis préalable défavorable ne lie pas le responsable de programme ou le responsable du service. 

2/ Conformément au RGCP et au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, les comptables publics contrôlent la régularité des actes transmis par les ordonnateurs. En sa qualité de payeur, il exerce une fonction de contrôleur de la régularité de l’ordre de paiement. Il apprécie donc cette régularité du seul point de vue budgétaire et comptable, et non au regard de sa conformité à des dispositions législatives ou réglementaires générales, ce qui le conduirait à se substituer au juge de la légalité. Le CE considère que le comptable exerce un contrôle de régularité et non un contrôle de légalité (CE, 1971, Balme). 

Avec la LOLF, la mission de contrôle des comptables a connu une double évolution, le contrôle étant désormais : 

• hiérarchisé : le contrôle de la dépense n'est plus un contrôle exhaustif et systématique, mais un contrôle sélectif qui intervient selon les risques liés à la nature de la dépense et aux pratiques des ordonnateurs ;
• partenarial : en conformité avec l'art. 30 LOLF, le comptable doit s'assurer de la qualité des comptes dès leur origine, donc telle qu'elle est tenue chez l'ordonnateur ou le gestionnaire. Le contrôle repose donc désormais sur un dialogue régulier, voire sur des audits conjoints. 

Les art. 12 et 13 RGCP encadrent la mission de contrôle du comptable public en prévoyant qu’il doit vérifier, avant paiement, la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, l’exacte imputation des dépenses, le caractère libératoire du règlement et la validité de la créance (justification du service fait par exemple, ou encore l’existence du visa du contrôleur financier, sachant qu’une ordonnance sans ce visa est nulle et sans valeur pour le comptable). 

Lorsque le comptable estime qu’une somme a été irrégulièrement ordonnancée, il peut suspendre le paiement. Il notifie sa décision à l’ordonnateur. L’ordonnateur peut passer outre au moyen d’un ordre de réquisition qu’il adresse au comptable, mais qui engage sa propre responsabilité et dégage celle du comptable. Le comptable doit obligatoirement déférer à l’ordre de payer. 

L’art. 110 RGCP lui impose de refuser le paiement lorsque la suspension est motivée par : 

• l’indisponibilité des crédits, 
• l’absence de justification du service fait, 
• le caractère non libératoire du règlement, 
• l’absence de visa du contrôleur financier.

3/ La commission des marchés publics de l’Etat (art. 129 Code des marchés publics) a été instituée par un décret d’application de 2004. Elle est chargée de fournir aux ministres une assistance pour l’élaboration ou la passation des marchés. Elle formule des observations, des recommandations ou des réserves concernant ces marchés. Son président est nommé par le ministre des Finances. Elle comprend des personnalités choisies en fonction de l’objet du marché et des hauts fonctionnaires. Tout projet de marché dont le montant est supérieur à 6 M € hors taxe doit lui être adressé. En cas d’urgence impérieuse, la personne responsable du marché peut engager la procédure de passation sans consulter la commission.