Les contrôles internes des comptables

Les contrôles internes sont les contrôles administratifs réalisés par certains corps, agents ou instances spécialisés de l’Etat. Ils portent sur les ordonnateurs principaux et sur les comptables. Cette fiche porte plus particulièrement sur les contrôles internes des comptables. Il est réalisé par deux corps de façon complémentaire : 

• l’Inspection générale des finances (IGF) : contrôle émanant du centre, l’IGF réalise un contrôle sur une partie seulement de l’activité de ces instances ; ses vérifications sont relativement peu nombreuses mais assez approfondies ; 
• les trésoriers-payeurs généraux (TPG) : contrôle émanant de la périphérie. En tant que comptable supérieur du Trésor, ils sont eux-mêmes soumis au contrôle de l’Inspection générale des finances. Les TPG réalisent un contrôle plus fréquent et de proximité. 

1/ L’Inspection générale des finances est l'un des plus prestigieux corps de contrôle. Elle a été créée en 1831 sous la Restauration. Elle est issue d'un corps ancien créé en 1801 : l’Inspection générale du Trésor. Ce corps est composé de trois grades : inspecteur-adjoint, inspecteur et inspecteur général. Il compte environ 260 membres, recrutés à la sortie de l'ENA et pour une moindre part, au tour extérieur.  Un tiers seulement exerce ses fonctions à l’Inspection, les deux autres tiers se trouvant dans des fonctions politiques ou administratives (cabinets ministériels) et dans les entreprises du secteur public ou privé. Pour éviter ces détachements qui ont littéralement décimé le corps, quatre années de présence active sont imposées aux jeunes inspecteurs avant qu’ils puissent être promus.

Le contrôle de l'IGF ne débouche pas sur des sanctions immédiates. L'IGF est surtout chargée d'informer le ministre des Finances des irrégularités constatées, ce dernier étant libre d'y donner suite ou non. L’IGF est placée sous l’autorité d’un chef de service (Jean Bassères) et organisée en divisions territoriales (qui couvrent plusieurs départements) ou spéciales (thématiques : Sécurité sociale, crédit). Elle exerce un large éventail de missions :

• des missions de contrôle ;
• des missions d'expertise et d'audit. 

a) Sa mission historique est le contrôle des comptables publics : l’IGF est le seul corps d’inspection à vocation interministérielle. Elle dispose d’une compétence de principe à l’égard de tous les comptables publics. Les comptables militaires échappent cependant à son contrôle, leur inspection étant assurée par le corps spécial des contrôleurs des armées. Les inspections se déroulent à l’improviste, sur pièce et sur place. L’Inspection constate sans prendre de mesures immédiates (sauf en cas d’urgence, elle peut alors suspendre le comptable), puis elle rédige un rapport contradictoire sur la situation, qu'elle adresse au ministre des Finances. Elle exerce sa fonction soit :

• par la voie de tournées : elles sont effectuées par des inspecteurs seuls ; 
• par des brigades de vérifications : elles sont composées de jeunes inspecteurs et placées sous la direction d’un chef de brigade qui est inspecteur général. 

L'IGF a également compétence pour contrôler les comptabilités administratives de tous les ordonnateurs secondaires de l’Etat (même ceux relevant du ministère de la défense). Ce contrôle s’effectue sur pièces. Elle contrôle également les organismes de Sécurité sociale, les Caisses d’épargne, les sociétés d’assurance-vie, ainsi que tous les organismes bénéficiant d’avantages financiers tels que :

• des subventions : tout organisme qui en bénéficie, même si sa gestion n’est pas assujettie aux règles de la comptabilité publique, est soumis à la vérification de leur utilisation conforme ; 
• de fonds publics ou assimilés : ces fonds peuvent être les prélèvements légalement obligatoires, un concours financier provenant de la Communauté européenne, d’un établissement public de l’Etat ou de toute autre personne morale soumise au contrôle économique et financier de l’Etat, sont soumis de plein droit au contrôle sur pièces et sur place. L’IGF bénéficie d’un droit de suite : elle peut étendre son contrôle à tous les organismes ayant bénéficié des organismes précédents d’un concours financier, d’une subvention ou d’une participation au capital. Lorsque les fonds publics ou assimilés sont affectés à une dépense déterminée et qu’ils ne dépassent pas la moitié des ressources totales de l'organisme bénéficiaire, le contrôle se limite au compte d’emploi de ces fonds, que l’organisme doit produire avec des pièces justificatives de dépenses. 
• de tout autre concours : les sociétés, syndicats, associations ou entreprises qui font appel au concours de l’Etat, notamment sous forme d’apport en capital, de prêts d’avances ou de garanties d’intérêt, sont soumis à un contrôle sur pièces et sur place de leurs documents de gestion pour la partie concernant l’emploi de l’aide accordée.

Tout obstacle apporté au contrôle de l’IGF est passible : 

• d’une amende de 15 000 € ; 
• du remboursement des fonds dont l’utilisation n’est pas justifiée ; 
• de la saisie par le ministre des Finances du procureur de la République de la juridiction compétente afin du déclenchement de l’action publique. 

b) A la demande des pouvoirs publics, l'IGF peut procéder à diverses missions d'expertise ou de conseil. Le ministre des Finances peut également la charger de missions d'audit ou d'évaluation d'organismes, de procédures ou de politiques publiques. Ces travaux occupent aujourd'hui une part prépondérante de ses activités faisant de l'IGF un acteur majeur de l'évaluation des administrations. Elle a notamment jouer un rôle significatif dans la mise en oeuvre de la LOLF et à a souvent encadré les missions relatives à la modernisation de l'administration (dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques par exemple). 

Quelques exemples d'études marquantes de l'IGF : 

• le rapport de 1996 sur les prélèvements obligatoires ; 
• la mission d’analyse comparative des fonctions des administrations fiscales dans neuf pays comparables à la France réalisée en 1999 ; 
• la mission sur la réorganisation de l’administration fiscale en 2000. 

En 2010, l’IGF a réalisé une centaine de missions avec une forte mobilisation sur le thème du redressement des finances publiques. En particulier, le service a investi le champ des dépenses fiscales (missions sur les niches relatives à l’épargne et aux revenus de remplacement, évaluation du crédit d’impôt recherche, défiscalisation Outre-mer…) et plus récemment celui des dépenses d’intervention et des finances locales avec notamment une mission d’appui aux départements en difficulté.

2/ Le corps des TPG est un corps de hauts fonctionnaires chargé d'animer dans son département le réseau du Trésor public. Ce réseau est dirigé au niveau central par la Direction générale des finances publiques (DGFIP). Il existe un TPG dans chaque département et un TPG de région qui, sur le modèle du préfet de région, est le TPG du département qui comprend le chef-lieu de région, reçoit le titre de trésorier-payeur général de région. Le TPG d'Île-de-France est appelé receveur général des finances. 

Le TPG est un acteur majeur des finances publiques dans sa circonscription. Il dirige une administration de taille importante et agit sur le terrain à la fois comme trésorier, comptable, contrôleur, conseiller économique et financier et « manager ». Il exerce une quadruple mission : 

• en tant que comptable principal : il est chargé du recouvrement des impôts directs et de la centralisation des produits des taxes et contributions indirectes recouvrés par le directeur départemental des impôts (DDI), ainsi que des amendes et de certaines allocations sociales (trop perçu de RMI par exemple) ;
• en tant que chef de service : il vérifie le paiement des dépenses de l’État, mais aussi les services financiers du département, dont les organismes de Sécurité sociale et d’allocations familiales. Il est le chef des services déconcentrés dans le cadre des départements et peut, à ce titre, contrôler un poste comptable sur place et à l'improviste, donnant lieu à un rapport communiqué pour observations au comptable public contrôlé. Il peut également, comme l'IGF, contrôler les organismes subventionnés, bénéficie d'un droit de suite, et exerce son contrôle dans les mêmes conditions que l'IGF mais restreint dans les limites du département ; 
• en tant que correspondant du Trésor : il réalise, pour le compte de l’État, des opérations de banque, en assurant la tenue des comptes courants du Trésor mais aussi, en maniant les fonds des organismes du secteur public et intervenant en tant que préposé de la Caisse des dépôts et consignations ;
• en tant que conseiller économique : il assure une action d’information auprès des collectivités locales, des entreprises et des particuliers. Il coordonne les services de l’État relatifs aux entreprises en difficulté, l’administration des organismes de Sécurité sociale, les procédures de surendettement des particuliers.

Il faut noter que le corps des TPG doit être supprimé en 2012 pour permettre la réforme de son statut souvent critiqué pour son opacité. Ils seront remplacés par les Administrateurs généraux des finances publiques chargés des attributions des TPG, mais aussi de celles des directeurs départementaux des impôts.