Le vote de la loi de finances initiale

F. Baroin lors du débat à
l'Assemblée nationale sur le PLF 2011.

Comme tout projet de loi, le vote du projet de loi de finances (PLF) est voté article par article. La spécificité du PLF est de contenir deux parties distinctes. L'art. 42 LOLF fixe un ordre des votes et précise que "la seconde partie du projet de loi de finances de l'année (...) ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie". Pour la procédure de vote, le gouvernement dispose d’importantes prérogatives, d'autant plus importantes que le nombre de votes a été réduit. A l'issue du vote, la loi de finances est promulguée et le gouvernement prend un décret de répartition.

1/ Le Gouvernement tient à sa disposition une série d’outils lui permettant de modifier le PLF, d’empêcher ou de contraindre le vote de tout ou partie du texte : 

• la lettre rectificative : elle permet au Gouvernement de modifier le PLF. La procédure de la lettre rectificative diffère de la procédure du droit d’amendement car elle est soumise au CE, délibérée en Conseil des ministres, renvoyée pour examen en commission des finances et discutée par la première assemblée saisie. Le CC vérifie si ces formalités ont été respectées ; 
• l’irrecevabilité des amendements hors du domaine de la loi (art. 41 C) : un amendement peut être jugé non recevable par le Gouvernement s’il n’est pas du domaine de la loi. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le président de la chambre saisie peut aussi opposer l’irrecevabilité. En cas de désaccord entre le Gouvernement et la chambre intéressée, c’est le Conseil constitutionnel qui statue sous huit jours ; 
• l’opposition aux amendements-surprises (art. 44 al. 2 C) : après l’ouverture du débat, le gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas antérieurement été soumis à la commission compétente (des finances en matière budgétaire), ce qui lui permet d’éviter les  amendements-surprises des parlementaires ; 
• la procédure du vote bloqué (art. 44 al. 3 C) : le gouvernement peut demander à l’assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement. Cette procédure est fréquemment utilisée en matière budgétaire ; 
• la question de confiance (art. 49 al. 3 C) : après délibération du Conseil des ministres, le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote du PLF. Dans ce cas, il est considéré comme adopté si aucune motion de censure n’est déposée ou si une motion de censure déposée n’est pas votée. Une motion de censure est une arme du Parlement lui permettant de voter le désaveu du Gouvernement et donc de l’obliger à démissionner. Le recours à la question de confiance se fait lorsque le gouvernement ne dispose pas d’une majorité absolue ou pour faire obstacle à l’obstruction de l’opposition qui retarde le vote en déposant des milliers d’amendements. 

Il faut placer à part les cavaliers budgétaires car ils sont interdits par la LOLF (art. 47 LOLF). Ils désignent les dispositions insérées dans une loi de finances mais n’ayant aucun rapport avec l'objet de cette loi. Ils peuvent être à l’initiative du Gouvernement ou du Parlement. Egalement interdit sous le régime de l’Ordonnance de 1959, les cavaliers budgétaires sont éliminés afin de préserver l’objet initial des lois de finances et d’éviter que les débats parlementaires ne s'éternisent. Ils sont censurés par le Conseil constitutionnel si la loi fait l'objet d'un recours constitutionnel. 

2/ Tout au long de l’histoire, le nombre de votes nécessaire a été réduit. Sous la IIIe ou la IVe République, le vote du budget pouvait nécessiter de 3 000 à 5 000 votes. L’Ordonnance de 1959 a grandement rationalisé cette étape du processus en le réduisant à 130 au moyen d’une globalisation des votes. Prolongeant ce mouvement de rationalisation, la LOLF a conduit à une nouvelle réduction de votes qui sont aujourd’hui au nombre de 50. 

L’art. 43 LOLF précise les conditions de vote de la loi de finances : 

"Les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux. 

Les évaluations de ressources et de charges de trésorerie font l'objet d'un vote unique. 

La discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission. Les votes portent à la fois sur les autorisations d'engagement et sur les crédits de paiement. 

Les plafonds des autorisations d'emplois font l'objet d'un vote unique. 

Les crédits des budgets annexes et les crédits ou les découverts des comptes spéciaux sont votés par budget annexe et par compte spécial." 

3/ Une fois le vote de la loi de finances acquis, le président de la République la promulgue, puis le Gouvernement prend un décret de répartition. Ce décret : 

• ventile par programme ou par dotation les crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial ; 
• fixe également par programme le montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel. 

La répartition et la fixation des crédits sont réalisées conformément aux annexes explicatives, modifiées le cas échéant par les votes du Parlement.