Les principes du service public

Certains juristes ont cherché à déterminer les lois qui régissent tout service public. Ce fût le cas de Louis Rolland qui mit à jour ce qu'on appelle désormais les "lois de Rolland", principes dont l'objet est de décrire le fonctionnement du service public. Ces lois sont au nombre de trois : continuité, mutabilité et égalité. Aucun consensus n'existe néanmoins sur le nombre de ces principes auxquels on pourrait ajouter notamment : la neutralité, la laïcité, l'indépendance ou encore la gratuité. Dans tous les cas, un service public doit fonctionner régulièrement, répondre aux besoins des usagers (qui peuvent varier selon les époques) et satisfaire à l'intérêt général.

1/ Les trois principes classiques du service public découverts par Louis Rolland sont la continuité, la mutabilité et l'égalité. 

A/ Le principe de continuité renvoie à la non interruption du fonctionnement des services publics. Ce principe justifie la restriction possible du droit de grève dans les services publics (CE, 1950, Dehaene) ou encore la théorie de l'imprévision dans l'exécution des contrats administratifs (CE, 1916, Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux). Le but est d'éviter, selon les termes du commissaire au Gouvernement Gazier, "l'Etat à éclipse". 

Ce principe de continuité a été dégagé sans texte par la jurisprudence et a été consacré comme un PGD (CE, 1979, Secrétariat d'Etat aux universités). Le CC lui a reconnu une valeur constitutionnelle (CC, 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision : 

"en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit des limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle"). 

Le droit de grève est, en revanche, inscrit dans le Préambule de 1946 au nombre des principes particulièrement nécessaire à notre temps. Mais le CC juge que le principe de continuité (tout comme le principe d'égalité) est "inhérent au service public" (CC, 2004, Service public de l'électricité et du gaz). Les limites apportées au droit de grève ne peuvent donc pas aller au-delà de ce qui permet d'assurer le respect du principe de continuité du service public. 

Il appartient au législateur de définir les modalités d'exercice du droit de grève sous le contrôle du CC. En l'absence de loi, l'administration a obligation, au nom du principe de continuité, d'opérer "la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève constitue une modalité et la sauvegarde de l'intérêt général" (CE, 1950, Dehaene). Il s'agit là d'un progrès si l'on considère qu'au début du XXe siècle, les fonctionnaires qui faisaient grève s'excluaient du service par eux-mêmes, ce qui pouvait justifier leur révocation sans le bénéfice des garanties disciplinaires (CE, 1909, Winkell).

Le CC s'appuie sur le principe de continuité pour déterminer si certaines lois n'apportent pas au droit de grève des restrictions injustifiées :

• ce n'est pas le cas de l'obligation d'engager des négociations préalables avant l'annonce d'un préavis de grève, ni de l'interdiction du recours répété à des grèves de courte durée prévues par la loi dans les services de transports terrestres de voyageurs (CC, 2007, Dialogue social et transports terrestres) ;
• ni des obligations d'accueil imposées pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire (CC, 2008, Droit d'accueil à l'école) ;

Un équilibre doit toutefois être maintenu entre le respect du droit de grève et les obligations de continuité de service public. Le CE a, par exemple, censuré des dispositions adoptées par la RATP qui méconnaissaient cette exigence du respect du droit de grève (CE, 2008, Syndicat Sud-RATP).

B/ Le principe de mutabilité désigne l'adaptation des services publics à l'évolution des besoins collectifs et aux exigences de l'intérêt général. Il se traduit de deux manières :

• CE, 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen : dans le cas d'une délégation de service public, l'administration garde un pouvoir de modification unilatérale des conditions d'exécution du service ;
• CE, 1973, Turpin : il n'existe aucun droit pour les usagers au maintien d'un service public.

C/ Le principe d'égalité devant le service public désigne le fait que des situations identiques doivent être traitées de la même manière. Inversement, des traitements différents peuvent être réservés à des situations différentes. 

Ce principe a été reconnu comme un PGD qui "régit le fonctionnement des services publics" (CE, 1951, Sté des concerts du conservatoire). Il implique notamment l'égalité d'accès aux emplois publics, l'égalité des usagers devant le service public, l'égalité au regard de l'impôt et des charges publiques. Il est proclamé à plusieurs reprises dans la DDHC :

• art. 1er DDHC : "les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit" ;
• art. 6 DDHC : la loi "doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens, étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leurs capacités et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents" ;
• art. 13 DDHC : "pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés".

Les prescriptions de la DDHC et l'importance du principe d'égalité expliquent que le CC s'en serve dans sa jurisprudence comme un des outils principaux de contrôle. Le CC veille ainsi au respect de l'égalité devant la loi et en particulier devant la justice, le suffrage, l'impôt, les charges et les emplois publics.

La jurisprudence ne fait pas application de ce principe en entendant l'égalité de manière absolue, mais elle vérifie qu'il n'existe pas de discrimination. Des exigences d'intérêt général permettent de déroger à ce principe, à condition que la différence de situation invoquée soit pertinente au regard de la différence de traitement envisagée. Des mesures discriminantes peuvent être mises en place si elles répondent à des considérations suffisantes d'intérêt général, par exemple :

• l'instauration de tarifs différenciés du pont de l'Île de Ré entre les habitants et les vacanciers (CE, 1997, Denoyez et Chorques) ;
• des mesures de discrimination positive telles que la modulation du tarif des droits d'inscription à un conservatoire municipal de musique selon les ressources des familles (CE, 1997, Commune de Gennevilliers) ou celle des droits de scolarité de l'IEP de Paris (CC, 2001, Loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

La force constitutionnelle du principe d'égalité a nécessité des atténuations pour favoriser l'égalité réelle des individus :

• la révision de 1999 a été nécessaire pour qu'eu égard aux exigences formulées par le CC, la loi puisse édicter des mesures visant à accroître la part des femmes dans la représentation politique (ajout à l'art. 3 C de la mention suivante : "la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives") ;
• la révision de 2008 déplace la mention de l'art. 3 C à l'art. 1er C et ajoute que la loi peut favoriser l'égal accès des femmes et des hommes non seulement aux "mandats électoraux et fonctions électives", mais aussi aux "responsabilités professionnelles et sociales". La jurisprudence avait, en effet, considéré que la rédaction de l'art. 3 C faite par la révision de 1999 ne pouvait s'étendre ni au droit du travail (CC, 2006, Loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes), ni au droit de la fonction publique (CE, 2007, Lesourd).

2/ A côté de ces trois principes classiques, il est possible de mentionner d'autres caractéristiques du service public comme la neutralité, la laïcité, l'indépendance ou encore, dans certains cas, la gratuité.

A/ Les principes de neutralité, de laïcité et d'indépendance s'imposent au service public. Ils découlent de l'art. 1er C : 

"La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinctions d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances". 

Au-delà des textes, la neutralité, la laïcité et l'indépendance du service public sont des impératifs de valeur constitutionnelle.

Concernant la neutralité, le CC juge que les cahiers des charges des sociétés de télévision "doivent nécessairement se conformer aux principes fondamentaux du service public et notamment au principe d'égalité et à son corollaire, la neutralité du service" (CC, 1986, Liberté de communication).

Concernant la laïcité, le débat fut plus houleux. Avant la loi de 2004 sur le port des signes religieux à l'école, au collège et au lycée, l'état de la jurisprudence était le suivant :

• CE, 1992, Kherouaa : le CE censure les dispositions des règlements intérieurs des établissements scolaires interdisant de manière générale et absolue le port de signes distinctifs d'ordre religieux ; cette jurisprudence montre que l'enseignement est laïc : il n'interdit pas l'expression des différentes fois, mais il les tolère toutes ;
• CE, 1995, Ministre de l'éducation nationale c/ Mlle Saglamer : au regard des circonstances de l'espèce, la mesure d'exclusion de 18 élèves voilées est jugée illégale ;
• CE, 1995, Aoukili : l'exclusion de 2 élèves est justifiée en raison de troubles provoqués par leur refus d'ôter le foulard islamique lors des cours d'éducation physique et aggravés par la participation de leur père à des manifestations à l'entrée de l'établissement ;
• CE, 1995, Koen et conservatoire central des israélites de France : certaines autorisations d'absence justifiées par l'exercice d'un culte sont admises à condition de leur compatibilité avec l'organisation des études. Tel n'était pas le cas en l'espèce puisqu'un élève de classe préparatoire demandait à n'assister à aucun cours le samedi, or l'emploi du temps comportait un nombre important de cours et de contrôles de connaissance organisés le samedi matin.

Ces décisions ont été rendues en prenant appui sur un avis du CE de 1989 qui indique que l'enseignement doit être dispensé dans le respect :

• de la laïcité et de la neutralité par les programmes et par les enseignants ;
• de la liberté de conscience des élèves : le port de signe religieux par les élèves constitue l'exercice de la liberté d'expression à condition que ces signes ne soient pas "ostentatoires".

Par la suite, le CE a qualifié laïcité de PFRLR (CE, 2001, Syndicat national des enseignants du second degré). 

Devant la montée de l'intégrisme religieux, une commission présidée par Bernard Stasi (alors Médiateur de la République) a été chargée en 2003 d'une mission pour réfléchir à l'application du principe de laïcité dans la République. Ses travaux ont abouti à l'adoption de la loi de 2004 encadrant le port de signes religieux dans les établissements scolaires. Elle introduit dans le Code de l'éducation l'art. 141-5-1 selon lequel : "dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit". Dans la continuité de l'avis du CE de 1989, un souci d'ouverture et de dialogue est présent notamment par le passage de l'ostentatoire à l'ostensible :

• ostentatoire : qui marque l'affectation de montrer quelque qualité ou quelque avantage dont on veut faire parade ;
• ostensible : qui est fait pour être montré.

Dans un arrêt récent, le CE précise que "si les élèves des écoles, collèges et lycées publics peuvent porter des signes religieux discrets, sont, en revanche, interdits, d'une part, les signes ou tenues, tels notamment un voile ou un foulard islamique, une kippa ou une grande croix, dont le port, par lui-même, manifeste ostensiblement une appartenance religieuse, d'autre part, ceux dont le port ne manifeste ostensiblement une appartenance religieuse qu'en raison du comportement de l'élève" (CE, 2007, Mr et Mme Ghazal).

Les exigences de neutralité/laïcité pour les enseignants sont plus fortes que pour les élèves. Le refus du ministre de l'Instruction publique d'autoriser un ecclésiastique à se présenter au concours de l'agrégation de philosophie, au nom du principe de laïcité, a été jugé légal par le CE (CE, 1912, Abbé Bouteyre). Plus globalement, un avis contentieux a récemment rappelé que le port par les agents publics du moindre signe révélant une appartenance religieuse est interdit qu'ils soient enseignants ou non (CE, Avis, 2000, Mlle Marteaux : "le principe de laïcité fait obstacle à ce qu'ils disposent, dans le cadre du cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses").

De manière plus générale, la France considère la laïcité comme l'une de ses valeurs fondamentales. Il appartient aux autorités administratives d'en assurer le respect. La jurisprudence a ainsi validé un refus d'acquisition de la nationalité française à l'épouse d'un Français qui portait de manière constante la burqa, au motif que ce port révélait un refus délibéré d'accepter ces valeurs, et notamment l'égalité des hommes et des femmes (CE, 2008, Mme M). L'UE sur ce point est respectueuse des particularismes nationaux : elle laisse aux Etats une marge d'appréciation en matière de laïcité, tout en veillant à la protection du pluralisme religieux (CEDH, 1993, Kokkinakis c/ Grèce).

Concernant le principe de neutralité/indépendance, il a été affirmé par le CE à plusieurs reprises :

• CE, 1985, Confédération nationale des groupes autonomes de l'enseignement public : affirmation des principes de neutralité et d'indépendance du service public de l'éducation via la reconnaissance de la légalité d'un décret qui autorise le libre affichage et la distribution dans les bâtiments administratifs de documents d'origine syndicale, à condition que ces activités ne portent pas "atteinte au principe de neutralité, ni à l'indépendance du service public" ;
• CE, 1985, Ministre de l'éducation nationale c/ Rudent : le principe de neutralité du service public de l'éducation s'oppose à ce que, même en dehors des heures de cours, des réunions soient organisées dans un lycée par des groupements d'élèves à caractère politique ;
• CE, 1993, Ministre de l'Education nationale c/ association des parents d'élèves de l'enseignement public de Montpellier : un proviseur ne commet pas d'illégalité en autorisant une réunion suivie d'un débat d'ordre civique et social animée par l'association SOS-Racisme, qui "ne peut être assimilée à un groupement politique".

B/ Le principe de gratuité a été envisagé par Louis Rolland comme un principe du service public. Mais si la gratuité est en effet la règle dans services publics administratifs (enseignement notamment), elle ne l'est pas pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC), l'existence d'un prix payé par l'usager étant même retenu par le CE comme un critère de reconnaissance des SPIC (CE, 1956, Syndicat des industries aéronautiques). En outre, le CE et le CC ont tous deux estimés qu'il n'existait aucun PGD faisant obstacle à l'imposition d'un prix en échange d'un service rendu.