Le Politiste: Les dépenses de l’Etat

Répartition par missions du budget
2011.

Les dépenses de l’Etat prennent en compte les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes. Comme pour les recettes, il est possible de distinguer :

les dépenses brutes : elles prennent en compte les remboursements et dégrèvements ;
les dépenses nettes : elles ne les prennent pas en compte.

Le PLF de 2011 chiffre les dépenses nettes de l'Etat à 360 Mds €. Pour étudier la structure des dépenses de l'Etat, il est préférable d'écarter les prélèvements sur recettes dont ne bénéficie pas directement l'Etat et de s'intéresser seulement aux dépenses du budget général.

Les dépenses du budget général recouvrent les crédits attribués aux différentes missions de l’Etat. Au sein du budget général du PLF 2011, il existe 31 missions pour un total de 296 Mds € de dépenses en autorisation d’engagement (AE).

Les dépenses du budget général peuvent être données de deux manières :

en autorisation d’engagement (AE = 296 Mds €) : c’est la limite supérieure des dépenses pouvant être engagée, les AE non consommées sont ensuite annulées dans la loi de règlement ;
en crédit de paiement (CP = 286 Mds €) : c’est la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour couvrir les engagements pris (les CP sont délivrés une fois le service fait).

Pour obtenir le total des dépenses de l’Etat (360 Mds), il faut ajouter les prélèvements sur recettes (PSR), qui représentent un montant de 73 Mds €, aux dépenses du budget général (296 Mds €).

Les dépenses du budget de l’Etat peuvent faire l’objet d’une double analyse :

par nature (grandes fonctions),
par objet (missions et programmes ou ministères).

1/ La présentation par nature comporte sept titres correspondant à plusieurs fonctions des dépenses de l’Etat :

la dotation des pouvoirs publics : 1 Md (une grande partie sert à financer le Parlement) ;
les dépenses de personnels : 117 Mds € (60% de cette somme sert à la rémunération des personnels payés par l’Etat, les 40% restant sont affectés au paiement des cotisations et contributions sociales diverses) ;
les dépenses de fonctionnements : 44 Mds € (ce sont les dépenses liées aux services d’achats, d’entretien ou de gestion immobilière de l’Etat, mais aussi les subventions versées aux divers opérateurs de politiques publiques pour charges de service public tels que les universités) ;
les charges de la dette de l’Etat : 45 Mds € (ce sont les intérêts que doit payer l’Etat pour financer sa dette publique) ;
les dépenses d’investissement : 12 Mds € (ce sont les dépenses pour immobilisations corporelles et incorporelles de l’Etat) ;
les dépenses d’intervention : 67 Mds € (ce sont les transferts opérés par l’Etat au profit des ménages via le versement d’allocations, des entreprises, des collectivités ou des associations) ;
les dépenses d’opérations financières : 248 M € (ce sont les prêts et avances, les dotations en fonds propres et les dépenses de participations financières).

Parmi ces fonctions, les deux composantes les plus rigides des dépenses de l’Etat, c'est-à-dire celles sur lesquelles les gouvernements ont la plus faible marge de manœuvre concernant leur évolution, sont :

la charge de la dette : le paiement des intérêts de la dette publique représente une dépense obligatoire pour l’Etat. Le doublement de l’encours de la dette publique en 10 ans a induit une multiplication corrélative de la charge de la dette qui absorbe actuellement ¼ des recettes nettes du budget général (somme indisponible donc pour d’autres dépenses) ;
les charges de personnel : elles se concentrent sur les quatre ministères comptant le plus grand nombre d’agents : l’Education nationale (1 million d’agents), la Défense (300 000 agents), l’Intérieur (280 000 agents) et les Finances (150 000 agents). Ensemble, ces ministères représentent 87% des effectifs totaux (soit 1 730 000 agents sur 1 975 000 au total). La masse salariale pèse sur les dépenses de l'Etat sur une période de temps assez longue à cause des coûts d'avancement et du paiement de la retraite des fonctionnaires (qui dépend aussi de l'espérance de vie). Notons que de 2010 à 2011, plus de 30 000 postes (exprimés en équivalents temps plein) ont été supprimés dans le cadre de la RGPP. Cette décision s'inscrit dans le cadre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite (23 000 postes ont été supprimés en 2008, 30 000 en 2009, 34 000 en 2010). Il s'agit de profiter d'un effet d'aubaine lié aux départs massif à la retraite d'un grand nombre de fonctionnaires.

Outre ces deux composantes qui incarnent le poids du passé venant contraindre les choix des décideurs, il faut mentionner deux autres facteurs venant former les déterminants des dépenses de l'Etat :

la croissance économique : une baisse de l'activité économique engendre une hausse des dépenses de l'Etat (du fait des mécanismes d'assistance) ;
les dépenses évaluatives : ce sont les mécanismes automatiques qui s'imposent à l'Etat comme les frais de justice ou les remboursements et dégrèvements d'impôt.

2/ La présentation par objet montre que quelques grandes missions concentrent l’essentiel des crédits du budget général. Les trois missions les plus importantes en termes budgétaires de l'Etat sont les suivantes :

l'Enseignement scolaire : premier poste budgétaire, il coûte 62 Mds €, ce qui représente 21 % des crédits du budget général ;
les Engagements financiers de l'Etat : 47 Mds €, c'est 16 % du budget général, ce poste concerne essentiellement la charge de la dette ;
la Défense : troisième poste budgétaire pour 42 Mds €, c'est 14 % du budget général.

a) Les missions civiles sont principalement :

les missions interministérielles relatives à l’Education : Enseignement scolaire (62 Mds) et Recherche et enseignement supérieur (25 Mds) ;
la mission Engagements financiers de l’Etat (47 Mds) ;
la mission interministérielle Sécurité (17 Mds) : ses deux programmes (police et gendarmerie) consomment surtout des crédits de dépenses de personnel ;
la mission interministérielle Solidarité, insertion et égalité des chances (12 Mds) : elle est consacrée principalement aux programmes Handicap et dépendances (9 Mds), Soutien aux politiques sanitaires et sociales (1 Mds). L’essentiel des crédits sont des dépenses d’intervention ;
la mission Travail et emploi (12 Mds) : elle est consacrée principalement aux programmes : Accès et retour à l’emploi (6 Mds), Accompagnement des mutations économiques (5 Mds). L’essentiel des crédits relève sont des dépenses d’intervention) ;
la mission Ecologie, développement et aménagement durables (10 Mds) : ses principaux programmes sont les infrastructures de Transport (4 Mds) et les politiques d’équipement (4 Mds).

b) La structure du budget militaire : la Défense est dotée de 42 Mds € en AE et de 37 Mds € en CP. Elle comprend quatre programmes :

Préparation et emploi des forces (21 Mds) : vise à réaliser les objectifs opérationnels fixés par le président de la République, chef des armées (dissuasion nucléaire, projection extérieure) ;
Equipements des forces (11 Mds) : vise à la mise à disposition des équipements nécessaires aux armées pour l’exercice de leurs missions ;
Environnement et prospective de la politique de défense (2 Mds) : ce programme fédère l’ensemble des actions contribuant à l’élaboration de la politique de défense (prospective, définition des systèmes de forces futurs, diplomatie de la défense, etc.) ;
Soutien de la politique de la défense (1,5 Mds) : ce sont les différents organismes d’administration centrale.

La gestion des crédits militaires : l’ensemble des crédits d’investissement mis à la disposition du ministère de la Défense n’est pas intégralement consommé (le taux de consommation varie entre 80 et 90 %) pour des raisons liées notamment à la planification de commandes qui s’inscrivent difficilement dans le cadre de l’annualité budgétaire. Lorsque le gouvernement décide en cours d’année de réaliser des économies pour contenir le déficit budgétaire ou pour compenser des dépenses nouvelles, les crédits d’investissement du budget de la Défense constituent une variable d’ajustement des dépenses de l’Etat.

Le logiciel Carnot (1997) : suite à la critique de la Cour des comptes dénonçant la dérive des coûts des grands programmes d’armement (avion Rafale, char Leclerc, hélicoptère Tigre, porte-avions nucléaire) liée à des dysfonctionnements internes du ministère de la Défense, ce dernier a instauré en 1997 un nouveau système de suivi comptable de ses dépenses et de gestion de données financières fédérant 15 états-majors et 52 services en relation avec 10 000 fournisseurs pour 70 000 contrats/ans et qui dispose de 500 ordonnateurs et comptables publics.