Les prélèvements obligatoires

Evolution des POs par / PIB.
Source : Rapport sur les POs (2011).

Les prélèvements obligatoires sont l’ensemble des impôts et cotisations sociales prélevés par les administrations publiques et les institutions européennes. Il s'agit d'une notion plus économique que juridique, mais qui a comme avantage de faciliter les comparaisons entre les différents pays.

Ce qui distingue les prélèvements obligatoires des autres ressources des administrations sont leur caractère contraint : il n’est pas possible de leur échapper. Ils comprennent à la fois les impôts, qui sont les sommes versées sans contrepartie, et les cotisations sociales, qui ouvrent droit à la protection contre les risques sociaux (Vieillesse, Maladie, Famille, Accident du travail).

Quelques données chiffrées des prélèvements obligatoires exprimés par rapport au PIB :

• en 2005 : 43,6 ;
• en 2006 : 43,9 ;
• en 2007 : 43,2 ;
• en 2008 : 42,9 ;
• en 2009 : 41,6 ;
• en 2010 : 41,9 ;
• en 2011 : 42,9 (estimation). 

1/ La notion de prélèvement obligatoire permet de mesurer ce que les citoyens sont obligés de donner pour financer les différents budgets publics. Ils ont néanmoins comme inconvénient de ne pas prendre en compte ni l’efficacité de la dépense, ni la qualité de la contrepartie. 

a) La notion de prélèvements obligatoires est d’abord due à l’OCDE. C’est elle qui, la première, a proposé une définition des prélèvements obligatoires à partir de trois critères : 

• la nature des flux : les flux doivent correspondre à des versements effectifs ; 
• les destinataires des versements : ce sont uniquement les administrations publiques et les institutions communautaires européennes ; 
• le caractère "non volontaire" des versements : le caractère obligatoire des versements ne procède pas d’un critère juridique mais d’un double critère économique : l’absence de choix et l’inexistence de contrepartie immédiate. 

Au sein de l’Union européenne, la notion de prélèvements obligatoires ne figure pas dans le Système européen de comptabilité nationale (SEC95), mais les impôts et cotisations sociales sont définis de manière précise et contraignante pour les Etats membres. 

b) En France, ce sont les comptables nationaux de l’INSEE qui décident du classement d’un prélèvement dans la catégorie des prélèvements obligatoires. L'INSEE définit les prélèvements obligatoires de la façon suivante.

"Les prélèvements obligatoires sont les impôts et cotisations sociales effectives reçues par les administrations publiques et les institutions européennes. Cotisations sociales et impôts sont comptabilisés pour leurs montants dus, mais les prélèvements obligatoires sont nets des montants dus non recouvrables."

Autrement dit, les comptables nationaux français ne considèrent que les versements effectifs, ce qui exclut les cotisations sociales dites "imputées" qui constituent la contrepartie de prestations fournies directement (en dehors de tout circuit de cotisations) par les employeurs. Ces régimes directs d’employeurs concernent surtout les salariés de la fonction publique et de certaines grandes entreprises (SNCF, EDF, GDF, RATP) pour une proportion non négligeable (près de 15 % des cotisations sociales effectives). Les comptables nationaux français excluent aussi tous les prélèvements qui ne sont pas effectués au profit du secteur des administrations publiques tel que le définit la comptabilité nationale, ce qui élimine une grande partie des taxes ou cotisations versées à des organismes autres que les administrations publiques. Enfin, certains prélèvements ne sont pas considérés comme obligatoires car ils correspondent à une décision considérée comme "volontaire" de la part de celui qui les paie, ou sont la contrepartie d’un service rendu (la redevance télévision, les amendes non fiscales, les droits de timbre sur les permis de conduire, les passeports, les cartes grises). La notion de prélèvements obligatoires ne recouvre donc pas l’ensemble des recettes fiscales et sociales votées dans les lois de finances de l’État et dans les lois de financement de la sécurité sociale. 

2/ La répartition des prélèvements obligatoires est la suivante : les impôts représentent 60 % du total des prélèvements obligatoires (les impôts directs 35 % et les impôts indirects 25 %), les cotisations sociales en représentent 40 %. Depuis la création de la CSG en 1986, il existe cependant une altération de la distinction entre les impôts et les cotisations sociales, notamment liée à une fiscalisation de la protection sociale. Cette contribution, qui sert à financer les dépenses sociales, est devenue le premier impôt sur le revenu des personnes physiques en France, notamment par son rendement (près de 90 Mds €), l’Impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) ayant un rendement inférieur (autour de 50 Mds €).

a) L’appréciation sur le long terme de l’évolution des prélèvements obligatoires permet de distinguer trois phases distinctes :

• de 70 à 75 : le taux de prélèvements obligatoires a fortement augmenté passant de 34 % à 42 % du PIB ; 
• de 75 à 90 : ce taux se stabilise à un taux proche de 42 % du PIB tout en connaissant une légère progression jusqu’au taux historiquement le plus élevé de 44,9 % du PIB en 1999 ; 
• depuis les années 2000 : ce taux connaît un léger replis (42,9 % en 2008, puis 41,6 % en 2009 à cause notamment de la crise et des mesures de relance prises). 

Evolution du TPO de 1959 à 2009. Source : Rapport sur les POs (2011).

Deux éléments permettent d’expliquer les variations du taux de prélèvement :

• l’évolution tendancielle ou spontanée : c’est l’évolution telle qu’elle résulte de l’évolution économique des assiettes, c’est-à-dire en l’absence de toute mesure volontaire d’allègement ou d’alourdissement des prélèvements obligatoires (« à législation constante ») ;
• l’incidence des mesures nouvelles : c’est l’évolution affectée par les effets des mesures fiscales et sociales décidées et mises en œuvre par les pouvoirs publics.

A plus court terme, hormis l’effet de la crise qui induit une baisse des prélèvements obligatoires, on peut constater, depuis 2007, la volonté politique affichée de diminuer le taux de prélèvement obligatoire. Quatre mesures sont particulièrement à signaler : 

• le passage à taux réduit de la TVA applicable à la restauration sur place depuis 2009 ; 
• la mise en œuvre de la loi TEPA (en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat) ; 
• l’imposition des dividendes au prélèvement forfaitaire libératoire PFL : il permet de s'acquitter de l'impôt dû, sur les revenus des placements bancaires ;
• au prélèvement à la source des recettes de CSG sur les dividendes. 

Sur le plan international, cette légère baisse du taux de prélèvements obligatoires ces dernières années ne change pas grand chose à la place de la France parmi les pays de l’OCDE connaissant des taux de prélèvements élevés. En 2007, elle occupait le 5e rang derrière le Danemark, la Suède, la Belgique et la Norvège. Ce taux de prélèvement est supérieur d’environ 6 points à celui de la moyenne des pays de l’OCDE (43,3% contre 36,8%). Toutefois, un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de 2008 intitulé "Sens et limites de la comparaison des taux de prélèvements obligatoires entre pays développés" met en garde contre ces comparaisons, car "le taux de prélèvements obligatoires fait partie des indicateurs les plus variables d’une société à l’autre". Cet indicateur ne prend pas en compte l’ensemble des recettes des administrations publiques, ce qui implique que leur niveau dépend de choix d’organisation de l’action publique qui peuvent varier selon les États. En Allemagne, par exemple, les 10 % des ménages les plus aisés peuvent s’affilier à des systèmes privés d’assurance maladie en lieu et place d’une affiliation au système général, ce qui conduit à une minoration des prélèvements obligatoires. Les comparaisons souvent faites, notamment avec l'Allemagne, pour insister sur le poids de la pression fiscale en France, doit donc être regardée avec un certain sens critique.

b) Les prélèvements obligatoires bénéficient à quatre catégories d’administrations publiques : 

• les administrations de sécurité sociale (ASSO) : 55 % ; 
• l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) : près de 30 % ; 
• les administrations publiques locales (APUL) près de 15 % ; 
•  l’Union Européenne (UE) : moins de 1 %. 

Les ressources de l’État sont presque uniquement fiscales. À l’inverse, les organismes de sécurité sociale sont financés en bonne partie par des cotisations sociales ; les impôts, dont la Contribution sociale généralisée (CSG), représentent environ 30 % de leur financement en 2009. Les administrations publiques locales tirent une part importante de leur financement des impôts directs locaux (taxe d’habitation, taxe foncière et taxe professionnelle). 

Au cours des dernières décennies, la répartition des prélèvements obligatoires entre administrations publiques a sensiblement évolué. La part de l’Etat a reculé alors que la part des organismes de sécurité sociale et des administrations locales a progressé. Cette tendance s’explique par la croissance des dépenses sociales, notamment des dépenses vieillesse (11% à 14% du PIB entre 1981 et 2008) et santé (de 6% à 11% du PIB sur la même période). La création de la CSG et les transferts de fiscalité de l’Etat les organismes de sécurité sociale (droits sur les alcools et les tabacs, taxe sur les véhicules de sociétés, contribution sociale sur les bénéfices) notamment pour compenser le coût des allègements de cotisations sociales. Quant à la croissance de la part des prélèvements obligatoires au profit des collectivités locales, elle reflète l’incidence au cours du temps des transferts successifs de compétences accordées aux collectivités territoriales avec les différentes vagues de décentralisation. 

Evolution du TPO par administrations publiques. Source : Rapport sur les POs (2011).