Les contrôles politiques réalisés par les parlementaires

Les contrôles politiques sont les contrôles parlementaires qui s’exercent soit pendant l’exécution de la loi de finances, soit après l’exécution budgétaire à l’occasion du vote de la loi de règlement définitif du budget. 

1/ Les parlementaires contrôlent l’exécution de la loi de finances durant l'année en cours. Ils bénéficient pour cela d'un droit à l’information sur la situation budgétaire des finances publiques. 

Selon les termes de l’art. 57 LOLF, dans chaque assemblée, les commissions des finances "suivent et contrôlent l’exécution des lois de finances". Elles "procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques". Ce même article confie cette mission spécifique aux présidents des commissions ainsi qu’aux rapporteurs généraux et aux rapporteurs spéciaux dans leurs domaines d’attribution : ils peuvent procéder "à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles", les personnes auditionnées étant, par ailleurs, déliées du secret professionnel. Ils peuvent se voir fournir "tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent", exception faite des sujets à caractère secret concernant la défense, la sécurité de l'État, le respect du secret de l'instruction ou du secret médical. 

Selon les termes de l’art. 59 LOLF, au-delà d’un délai raisonnable (apprécié au regard de la difficulté à les réunir), la non communication des informations ouvre le droit pour les présidents des commissions des finances de demander à la juridiction compétente, statuant en référé (procédure orale et simplifiée), de faire cesser cette entrave sous astreinte. 

Les commissions des finances doivent être régulièrement informées par le ministère des Finances : 

• de la situation mensuelle des dépenses par titre et par ministère ; 
• des rentrées fiscales mensuelles détaillées par types d’impôt ; 
• des situations trimestrielles des dépenses engagées. 

L’Etat communique chaque semaine aux présidents et directeurs généraux la situation budgétaire de l’Etat. 

Avant le 10 juillet de chaque année, donc avant l’examen du projet de la loi de finances (PLF), les commissions des finances (et les autres commissions concernées) adressent des questionnaires au Gouvernement auxquels il doit répondre, par écrit, avant le 10 octobre (art. 49 LOLF). 

Depuis sa création en 1999, la Mission d'Evaluation et de Contrôle (MEC) est chargée d'évaluer l’efficacité de la dépense publique et de la contrôler en liaison avec la Cour des comptes. Elle auditionne ministres et hauts fonctionnaires. Son premier rapport contient des propositions d’amélioration de la dépense publique dans les domaines de la police, de la formation professionnelle, de la politique autoroutière et des aides à l’emploi. En 2000, il a été consacré aux universités. Parmi les derniers en 2009-2010, on trouve des rapports sur : 

• le crédit d’impôt recherche ; 
• les recettes exceptionnelles de la Défense ; 
• l’enseignement du français à l’étranger. 

Lorsqu’une MEC donne lieu à des observations notifiées au gouvernement, il doit y répondre par écrit dans un délai de 2 mois. 

Pour parfaire leur information, les parlementaires peuvent : 

• user de la procédure des questions (questions au gouvernement, questions orales, questions écrites) ; 
• auditionner les ministres ou des hauts fonctionnaires pour obtenir des explications sur l’exécution budgétaire à travers les diverses commissions ; 
• lire la publication par le ministère des Finances de divers indicateurs : situations des opérations du Trésor ou situations du budget de l’Etat (elles étaient publiées mensuellement dans Les notes bleues de Bercy jusqu’à 2009, mais leur publication a été arrêtée à cause de la diminution du nombre d’abonnés – d’autres sources ont été mises en place comme les sites performance-publique.gouv.fr sur la LOLF ou kezeco.fr sur l’actualité économique). 

2/ Les parlementaires contrôlent également l’exécution comptable du budget a posteriori lors du vote de la loi de règlement (LR) définitif du budget. Une LR intervient obligatoirement dans l’année qui suit l’exercice concerné. Elle fait partie des lois de finances, mais elle comporte quelques dérogations aux règles qui leur sont normalement applicables. 

Aux termes de l’art. 37 LOLF, la LR : 

• arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle (le budget est un acte prévisionnel) ; 
• arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante, présenté dans un tableau de financement (la trésorerie permet de couvrir les frais en fonction des besoins) ; 
• approuve le compte de résultat de l'exercice ainsi que le bilan après affectation du résultat comptable et de ses annexes. Le compte de résultat de l’exercice comprend le solde des opérations du budget général, des comptes spéciaux du Trésor et de la gestion des opérations de trésorerie. Il est établi à partir des ressources et des charges constatées. Il affecte le résultat comptable au bilan.

La loi de règlement est donc un acte de constatation. Elle fait apparaître les différences entre : 

• les prévisions et les autorisations contenues dans la loi de finances initiale (LFI) ainsi que la ou les lois de finances rectificatives (LFR) ; 
• les résultats définitifs de l’exercice. 

L’art. 37 LOLF ajoute que, le cas échéant, la LR : 

• ratifie les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la LFI (dépassements de crédits, ouverture de nouveaux crédits par décret d’avance) ; 
• ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés. 

La LR peut également comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. 

En outre, selon l’art. 54 LOLF, le projet de loi de réglement (PLR) doit être accompagné de 7 catégories de documents, parmi lesquels on trouve les Rapports annuels de performance (RAP).

Les RAP du PLR sont le pendant des Projets annuels de performances (PAP) que l'on trouve dans le PLF initiale. Les RAP font connaître, par programme et en détails, les écarts avec les prévisions initiales, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière LR. Les RAP font également connaître, par programme, les objectifs attendus et les résultats obtenus, les indicateurs et les coûts associés, et la gestion des autorisations d’emplois. 

Pour mesurer la performance de l’action publique, des indicateurs sont attachés aux programmes (1 030 indicateurs, soit 2 par objectif et 6 par programme). Ces indicateurs sont appréciés à l’aune de trois critères : 

• l’impact socio-économique mesurant le résultat final d’une politique de l’Etat ; 
• la qualité du service rendu aux usagers ; 
• l’efficacité de gestion. 

En outre, des objectifs opérationnels (500 environ) sont présentés et justifiés chaque année, par programme, dans les PAP annexés au PLF et les résultats sont exposés et analysés dans les RAP annexés au PLR. Les ministères déclinent les objectifs de performance en objectifs opérationnels pour chaque service et chaque opérateur chargé d’une mission de service public. Les consignes interministérielles recommandent 5 objectifs par programme et 2 indicateurs par objectif. 

Les autres catégories de document devant accompagner le PLR sont : 

• les annexes explicatives : elles développent, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées. Elles indiquent les écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts et les modifications de crédits demandées. Elles font la même chose pour chaque budget annexe et chaque compte spécial ;
• le rapport de la Cour des comptes : ce rapport, conformément à la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement (art. 47-2 C), est consacré à l’exécution des lois de finances en vue du règlement définitif du budget. Il constitue l’élément essentiel du contrôle parlementaire puisque les parlementaires en tirent la plupart de leurs arguments lors de la discussion du projet de loi. Il analyse en détails les opérations du budget qui a été exécuté, met en exergue certaines irrégularités ou stigmatise certaines pratiques ;
• la certification des comptes : la Cour des comptes procède à la certification des comptes (art. 58-5° LOLF) conformément aux dispositions de la Constitution prévoyant que les comptes des administrations publiques doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière (art. 47-2 C). Cette certification est annexée au projet de loi de règlement, accompagné du compte rendu des vérifications opérées. La première application de ces dispositions s’est faite en 2007 pour la certification des comptes de 2006. Elles confèrent une fonction de commissaire aux comptes de l’Etat à la Cour des comptes. Celle-ci formule depuis lors une douzaine de réserves chaque année. 

Les contraintes de délai du PLR sont les suivantes : 

• le PLR et les documents qui l’accompagnent doivent être déposés avant le 1er juin (art. 46 LOLF) ; 
• le PLF de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, du PLR afférent à l’exercice précédent (art. 41 LOLF), ceci afin de permettre aux parlementaires de tirer les enseignements de l’exécution la plus récente du budget. 

Bien que selon la LOLF, la LR soit une loi de finances, les délais d’examen relatifs à ces lois prévus aux art. 40 et 47 C (40 jours pour l’assemblée, 20 pour le Sénat en première lecture et 70 jours au total) ne s’appliquent pas. En outre, concernant la procédure d’adoption, le Conseil constitutionnel a considéré que l’urgence n’était pas de plein de droit concernant les LR, contrairement à ce qu’il en est pour la loi de finances initiale (CC, 1985, LR de 1983). 

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de constitutionnalité sur ces LR, mais distingue deux catégories de propositions de natures différentes déterminant la portée de son contrôle : 

• les dispositions relatives à la constatation des opérations d’encaissement et d’ordonnancement, et celles relatives à l’établissement du compte de résultat relèvent de la Cour des comptes, sauf pour ce qui concerne le contenu de la loi (il vérifie que le projet est bien accompagné des documents obligatoires : annexes explicatives, rapport de la Cour des comptes, déclaration générale de conformité) ; 
• les dispositions qui opèrent les ajustements de crédit autorisant le transfert des résultats au compte du Trésor relèvent du pouvoir du Parlement (les irrégularités éventuelles ne concernent pas la conformité de la LR à la Constitution). Le CC ne contrôle dont pas la régularité des opérations d’exécution du budget.