Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Les ordonnateurs et les comptables sont les agents d'exécution du budget. Afin d'assurer une exécution conforme de la loi de finances, le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) prévoie une séparation de ceux qui ordonnent la dépense (les ordonnateurs) avec ceux qui l'effectuent (les comptables). Cette règle de séparation est une traduction de la théorie de la séparation des pouvoirs : elle doit permettre d'éviter les conflits d'intérêt. C'est aussi pour cette raison que l'art. 20 RGCP dispose que "les fonctions d'ordonnateur et de comptable sont incompatibles" et que "les conjoints des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes publics auprès desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions". 

1/ Selon l'art. 5 RGCP, "les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses", et "à cet effet, ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes, engagent et liquident les dépenses".

L'ordonnateur est donc un décideur : 

• en matière de dépenses : il est l'autorité administrative qui en fixe le montant et en ordonne le paiement. Il dispose pour cela d'un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de décider de l'opportunité de la dépense dans la limite de son enveloppe budgétaire ; 
• en matière de recettes : il constate l'existence de créances, en fixe le montant et en ordonne le recouvrement. 

Il existe différentes catégories d'ordonnateurs : 

• les ordonnateurs principaux : ce sont les ministres qui sont les ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses du budget général, des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes. Ce sont aussi les questeurs des assemblées et les directeurs d'établissement public. Ce sont enfin, au niveau déconcentré, les maires, les présidents des conseils généraux et régionaux. Ils émettent des ordonnances de paiement ; 
• les ordonnateurs secondaires : ce sont surtout les préfets de département et de région. Ils sont les ordonnateurs secondaires uniques pour les services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat (sauf pour les décisions relatives à l’assiette et au recouvrement des impôts, ainsi qu’aux recettes publiques). Les crédits ministériels d’investissement sont délégués aux préfets sous forme d’autorisations d'engagement (AE) qui sont suivies de crédits de paiement (CP), et ce sont les préfets qui décident de leur affectation (voir supra). D’autres ordonnateurs secondaires peuvent être mentionnés : certains représentants de la France à l'étranger (certains ambassadeurs), certains responsables militaires (chefs de corps d’école militaire), certaines fonctions de l’autorité judiciaire (premiers présidents et procureurs généraux de la Cour d’appel) ou certaines fonctions particulières (le directeur de l’Ecole nationale du Trésor par exemple). Ils émettent des mandats de paiement ; 
• les ordonnateurs délégués : depuis un décret de 2005, les ministres peuvent déléguer leur signature par arrêté notamment aux membres de leur cabinet (directeur, chef de cabinet et adjoints). Les préfets peuvent également déléguer leur signature à leurs collaborateurs directs. Les agents supérieurs de l’administration (directeurs, chefs de service, etc.) ont compétence pour signer toute ordonnance de paiement, de virement ou de délégation et tous ordres de recettes. Les responsables de programme (RP) et les responsables de budgets opérationnels de programmes (RBOP) sont aussi des ordonnateurs délégués (voir supra) ; 
• les ordonnateurs suppléants : ils remplacent les ordonnateurs en cas d'absence ; 
• les ordonnateurs des collectivités territoriales et des établissements publics : ce sont des ordonnateurs principaux qui leur sont propres (maire, président de Conseil général, etc.). 

Avec la LOLF, les dépenses de l’État font l’objet d’une double autorisation :

• les autorisations d’engagement (AE) : elles constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées et ne sont valables que pour une durée limitée ;
• les crédits de paiement (CP) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.

La logique AE/CP est une conséquence de la fongibilité des crédits au sein des programmes introduite par la LOLF. L’autorisation parlementaire encadre les deux extrémités de la chaîne de la dépense que sont l’engagement juridique (la dépense = les AE) et son dénouement (le paiement = les CP).  

En outre, le ministre nomme parmi les directeurs ou secrétaires généraux d'administration centrale des responsables de programmes (RP) qui ont la charge d'élaborer et de mettre en œuvre un programme ainsi que son Projet annuel de performance (PAP). Chaque programme est divisé en actions ou en territoires, et donne lieu a un budget opérationnel de programme (BOP) et à la désignation d'un responsable de BOP (RBOP). Le RP a ensuite la charge de rendre compte au ministre de sa gestion à travers l'établissement d'un Rapport annuel de performance (RAP). 

2/ Les comptables sont des fonctionnaires spécialisés dans le maniement des fonds publics (recouvrement des recettes et paiement des dépenses, art. 11 RGCP), qui sont nommés ou agréés par le ministre des Finances (art. 16 RGCP). Ils ont qualité pour exercer les opérations de dépenses, de recettes, de maniement de titres, soit au moyen de fonds et de valeurs dont ils ont la garde, soit par virements internes, soit par l’intermédiaire d’autres comptables publics. 

Il existe différentes catégories de comptables : 

• les comptables directs du Trésor : ils exécutent toutes les opérations de recette et de dépense du budget général et des comptes spéciaux du Trésor, toutes les opérations de trésorerie et toutes les opérations financières de l’Etat (à l’exception de celles dont l’exécution est expressément confiée à d’autres comptables publics). Ce sont des comptables de droit commun, dotés d’une compétence générale. Ils relèvent de la Direction générale des finances publiques (DGFP). Parmi ces comptables publics, il faut distinguer (art. 14 RGCP) : 
• les comptables principaux : ils rendent directement leurs comptes à la Cour des comptes (avant leur installation, ils doivent prêter serment devant cette Cour). C’est l’Agent comptable central du Trésor qui centralise les opérations budgétaires et financières réalisées l’année précédente par tous les comptables principaux. Ce sont aussi les Trésoriers-payeurs généraux (TPG) qui centralisent les opérations réalisées par les comptables secondaires au niveau du département (par exception, à Paris cette fonction est assurée par un payeur général du Trésor et un receveur général des finances). L’accès à cette fonction de TPG est réservé, à raison de 80%, aux agents supérieurs du Trésor ; 
• les comptables secondaires : ce sont les comptables dont les opérations sont centralisées par les TPG. Ce sont les trésoriers principaux, les receveurs des finances, les receveurs percepteurs (selon la circonscription qui leur incombe : arrondissement, commune) : ils centralisent eux-mêmes les opérations réalisées par les trésoriers (comptables subordonnés) des postes comptables implantés au niveau cantonal. 
• les comptables des budgets annexes : ils procèdent aux opérations découlant de l’exécution de ces budgets ; 
• les comptables spéciaux du Trésor : ils ont une compétence d’attribution (alors que les comptables directs du Trésor ont une compétence générale). Ils sont créés par décret pour exécuter certaines catégories particulières d’opération ; 
• les comptables des administrations financières : ils sont chargés du recouvrement des impôts, taxes, droits, redevances, produits et recettes diverses et des pénalités fiscales y afférents. Ce sont les receveurs des impôts ou des douanes. Leurs opérations sont centralisées par le TPG et présentées dans ses comptes sous forme d’états annexes. 

Il faut mentionner la création en 2009 d'un nouveau corps, celui des administrateurs des finances publiques. Ce corps de haut-fonctionnaire vise à remplacer progressivement des corps ou emplois spécifiques antérieurs tels que les TPG, les Délégués interrégionaux des impôts, les Chefs des services fiscaux, etc., la plupart étant des comptables publics.