Les principes de la libre expression du suffrage

En France, des élections libres sont garanties par la Constitution et notamment par son art. 3 selon lequel "la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie de référendum". L'instauration du suffrage universel sous la Ve République a été l'une des conditions fixant le cadre de la préparation par le gouvernement du général de Gaulle de la nouvelle constitution. En effet, la loi du 3 juin 1958 qui encadrait sa rédaction disposait que "seul le suffrage universel est la source des pouvoirs".

Les principes de la libre expression du suffrage sont :

• l'égalité devant le suffrage ;
• la sincérité du scrutin.

1/ L'égalité devant le suffrage concerne à la fois les candidats et les électeurs.

A/ En ce qui concerne, tout d'abord, les candidats. 

Ce principe a soulevé la question d'une meilleure représentation des femmes dans la vie politique. Une modification constitutionnelle a néanmoins été nécessaire pour introduire une loi allant en ce sens, car une tentative législative pour obliger les listes de candidats aux élections municipales de ne pas comprendre plus de 75 % de candidats du même sexe s'était vue censurée au motif que les principes constitutionnels s'opposaient à toute division des électeurs ou des éligibles par catégories (CC, 1982, Loi modifiant le code électoral et le code des communes).

La Constitution a donc été, par la suite, modifiée à deux reprises pour permettre de développer la présence des femmes dans la vie politique :

• la révision de 1999 : elle introduit les premières dispositions en faveur de la parité :
• elle ajoute à l'art. 3 C la disposition suivante : "la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives" ;
• elle prévoit à l'art. 4 C que les partis doivent "contribuer à la mise en œuvre" de ce principe ;
• la révision de 2008 : 
• elle déplace l'ajout de l'art. 3 C à l'art. 1er C ("la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives") et ajoute "ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales" ; 
• un ajout à l'art. 4 C dispose que "la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation".

La révision de 1999 a été suivie de plusieurs lois :

• loi sur la parité en politique (2000) : module l'aide publique aux partis politiques en fonction de leur respect de l'application de la parité pour la présentation des candidats aux élections. Elle concerne les élections municipales (communes de + de 3500 habitants), régionales et européennes où les listes de candidats doivent respecter la parité. Pour les législatives, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe présentés par un parti ne doit pas dépasser 2 % sous peine d'une forte réduction de l'aide publique accordée ;
• loi sur l'égalité professionnelle (2001) : dite aussi loi Génisson, elle poursuit dans la direction amorcée par la loi Roudy de 1983 et approfondit l'égalité hommes femmes dans le domaine professionnel ;
• loi relative à l'égalité salariale (2006) : met l'accent sur les aides apportées aux femmes pour qu'elles puissent concilier leur vie familiale et leur vie professionnelle.

L'évolution se fait néanmoins lentement :

• si près de la moitié des conseillers municipaux des communes de + de 3500 habitants sont désormais des femmes (contre 21 % seulement auparavant), la proportion de femmes maires demeure faible (11 %) ;
• aux élections législatives, les principaux partis politiques ont fait le choix d'encourir la pénalisation financière plutôt que de respecter la parité : l'Assemblée nationale élue en 2007 ne compte qu'une centaine de femmes sur 577 députés. On note toutefois une progression par rapport à 1997 (63) et à 2002 (71).

B/ L'égalité devant le suffrage concerne ensuite les électeurs, et notamment le découpage électoral. 

En principe, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, tout découpage en circonscriptions électorales doit reposer sur des bases essentiellement démographiques. La prise en compte d'autres impératifs d'intérêt général est possible, mais seulement dans une mesure limitée (CC, 1985, Loi sur l'évolution de la Nouvelle Calédonie).

A l'occasion du retour au scrutin majoritaire pour l'élection des députés, les mêmes règles ont été appliquées à l'ensemble du territoire de la République. Aux termes de plusieurs décisions rendues en 1986, le CC a jugé que le nouveau découpage était conforme à la Constitution et qu'il respectait en particulier le principe des limites cantonales et surtout qu'il prévoyait un écart démographique maximum de 20 % entre circonscriptions d'un même département, le seuil de 20 % ne pouvant être atteint que dans des cas exceptionnels et dûment justifiés. C'est un découpage électoral soumis à des contraintes strictes.

Ces principes valent pour tous les scrutins. Selon le CC, "l'organe délibérant d'une commune doit être élu sur des bases essentiellement démographiques résultant d'un recensement récent" (CC, 1987, Loi modifiant l'organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille). De même le CE veille au respect des équilibres démographiques par les décrets qui modifient le découpage cantonal (par exemple : CE, 1991, Département du Loire-et-Cher et CE, 1998, Commune d'Armoy et autres).

La révision de 2008 introduit de nouvelles dispositions qui visent à donner une portée plus effective aux impératifs affirmés par le CC :

• un nombre maximum de députés (577) et de sénateurs (358) est désormais fixé ;
• une commission indépendante est créée : elle rend un avis public sur les projets de texte et les propositions de loi qui délimitent les circonscriptions pour l'élection des députés ou qui modifient la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.

2/ La sincérité du scrutin renvoie à la définition de son objet et aux conditions de financements des partis politiques et des campagnes électorales. 

A/ La sincérité d'un scrutin renvoie, tout d'abord, à la définition claire et précise de son objet. 

A propos de la loi organisant la consultation de 1988 concernant le maintien du territoire de Nouvelle-Calédonie au sein de la République, le CC a ainsi exigé que la question posée aux populations intéressées satisfasse "à la double exigence de loyauté et de clarté dans la consultation" (CC, 1987, Loi organisant la consultation des populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie).

B/ La sincérité du scrutin renvoie aussi aux conditions de financements des partis politiques et des campagnes électorales :

• les partis politiques : leur financement, longtemps resté sans encadrement, a été de plus en plus réglementé par une série de lois qui se sont succédées de 1988 à 1995 suite à plusieurs scandales de financement occulte : 
• loi relative à la transparence financière de la vie politique (1988) : les partis politiques sont soumis à des obligations de transparence en échange d'une aide de l'Etat au financement de la vie politique ; 
• en janvier 1995, le financement en provenance de personnes morales (entreprises et fondations) est interdit (à l'exception des partis ou groupements politiques) ;
• les campagnes électorales : 
• la loi de 1988 impose la tenue d'un compte de campagne devient obligatoire ; 
• la loi de janvier 1990 plafonne les dépenses de campagne pour tous les scrutins ; 
• la loi d'avril 2003 oblige les partis à recueillir 1 % des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions aux élections législatives pour obtenir des aides publiques.

C/ Le contrôle du principe de sincérité est assuré :

• pour l'élection présidentielle : par le Conseil constitutionnel ;
• pour les autres élections : par la Commission nationale des comptes de campagne et financements politiques (CNCCFP), autorité administrative indépendante composée de membres du CE, de la Cass. et de la Cour des comptes.

La contrepartie de l'aide publique versée par l'Etat aux partis politiques (qui représente environ 40% de leurs recettes en 2009) est un encadrement des dons des personnes privées. Pour une personne physique, le plafond est fixé à 7500 €/par an et la limite descend à 4600 en période de campagne. La méconnaissance de ces règles entraîne :

• des sanctions pénales ;
• l'inéligibilité du candidat bénéficiaire.

Comme les partis politiques peuvent se faire des dons entre eux, de nombreux partis satellites ont été créés pour récolter plus de dons (le nombre de ces micro-partis a été multiplié par 9 depuis 1990). Cette pratique, sans être illégale, reste cependant problématique au regard du principe de sincérité du scrutin.