Les traités et les révisions constitutionnelles

La procédure de révision constitutionnelle est inscrite à l'art. 89 C. Elle nécessite le consensus du pouvoir exécutif (le Président de la République et le Premier ministre) et du pouvoir législatif (le Parlement). Elle peut être soit d'initiative parlementaire (proposition de loi constitutionnelle), soit d'initiative gouvernementale (projet de loi constitutionnelle), mais de fait, toutes les révisions constitutionnelles faites au moyen de l'art. 89 C (22 sur 24) ont été d'initiative gouvernementale. Parmi ces 22, on compte 7 révisions constitutionnelles liées aux traités internationaux, dont 5 sont liées directement aux traités européens.

1/ La procédure de révision se déroule selon les dispositions de l'art. 89 C, est ses limites sont encadrées par la Constitution.


A/ Lorsque la révision est d’initiative gouvernementale, elle appartient au président de la République, sur proposition du Premier ministre. L'examen des projets ou propositions de loi constitutionnelle se déroule devant chaque assemblée selon la procédure législative du droit commun. La navette se poursuit jusqu'à ce que le texte soit voté dans les mêmes termes par les deux chambres. A la différence de ce qui est prévu dans le cadre de la procédure législative ordinaire, le Gouvernement ne peut interrompre la navette en demandant la réunion d'une commission mixte paritaire (CMP), ni demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. 

Un projet ou une proposition de loi constitutionnelle peut être définitivement adoptée de deux manières : 

• l'approbation par référendum (sur les 22 lois constitutionnelles adoptées depuis 1958, une seule a été soumise au référendum, celle relative à la réduction à 5 ans du mandat présidentiel) ;
• l'approbation des deux assemblées réunies en Congrès : elle n'est valable que pour les projets de lois et il revient au président de la République de la choisir. 

Le Congrès, dont le Bureau est celui de l'Assemblée nationale, se réunit à Versailles. Ayant pour seule mission d'approuver le texte adopté par les deux assemblées, en lieu et place du peuple souverain, il ne peut pas le modifier. Ses débats sont donc limités à une explication de vote présentée par chaque groupe politique de l'Assemblée et du Sénat. Pour que le projet de loi constitutionnelle soit approuvé, le vote doit être acquis à une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

B/ Les procédures de révision sont encadrées par la Constitution : 

• l'art. 89 C précise que la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision. Il prévoit également qu'aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire ; 
• l'art. 7 C écarte la possibilité de recourir à la procédure de révision prévue par l'art. 89 C en cas de vacance du pouvoir. Un président de la République par intérim ne détient pas de droit d'initiative en matière de révision constitutionnelle. 

2/ Concernant les modifications relatives aux traités internationaux, il faut remarquer l'influence particulière du droit européen sur la Constitution française. 

A/ Les modifications de la Constitution liées aux traités européens sont au nombre de 5. 

(1) La ratification du traité de Maastricht entraîne la révision constitutionnelle de 1992. Cette loi constitutionnelle fait entrer l'Europe dans la Constitution française et lui ajoute un titre XV intitulé "Des communautés européennes et de l'Union européenne" et composé des art. 88-1 à 88-4 C. 

Cette révision est la conséquence de la décision n°1992-308 DC (CC, 1992, Maastricht I) où le Conseil constitutionnel juge que "le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que (...) la France puisse conclure, sous réserve de réciprocité, des engagements internationaux en vue de participer à la création ou au développement d'une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres ; (...) Toutefois au cas où des engagements internationaux souscrits à cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution ou portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle". L'institution de la monnaie unique, ainsi que la création d'une citoyenneté européenne, toutes deux prévues par le Traité de Maastricht, imposent une telle révision de la Constitution. 

Dans le même temps, cette révision constitutionnelle du 25 juin 1992 prévoie la possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel d'un traité international avant sa ratification ou son approbation (art. 54 C). Soixante députés font usage de ce droit qui donne lieu à la décision n° 92-312 DC (CC, 1992, Maastricht II). Estimant que le Traité a déjà fait lieu d'un contrôle et, que la révision de 1992 a satisfait ses exigences, le CC juge le Traité non contraire à la Constitution. Cette décision permet la ratification du traité, puis son vote par référendum le 20 septembre 1992.

(2) L'application de l'accord de Schengen (1985) nécessite la révision constitutionnelle du 25 novembre 1993. L'accord Schengen prévoie la suppression des contrôles aux frontières et la mise en commun de l'examen et de la délivrance des visas valables pour tout l'espace Schengen. Sur ce dernier point, le Conseil constitutionnel, saisi par le Gouvernement, constate par un avis datant du 23 septembre 1993 qu'une révision de la Constitution est nécessaire pour que la France soit dispensée de l'examen des demandes d'asile par l'un de ses partenaires. La révision constitutionnelle de 1993 suit cet avis et insère dans le titre VI ("Des traités et des accords internationaux"), l'art. 53-1 C prévoyant que la République reconnaît la compétence des pays signataires en matière d'examen des demandes d'asile, et dans un second alinéa, ajoute qu'elle se réserve toutefois le droit de donner asile à un étranger qui sollicite la protection de la France. Les autorités françaises n'ont donc plus l'obligation de réexaminer les demandes d'asile, mais peuvent, si elles le souhaitent, réexaminer une demande d'asile rejetée par un autre Etat signataire.

(3) L'adoption du traité d'Amsterdam (1997) nécessite la révision constitutionnelle du 25 janvier 1999. L'art. 88-2 C qui porte sur les compétences de l'Union européenne, est modifié pour pouvoir lui accorder la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes. L'art. 88-4 C est réécrit afin de prévoir la saisie obligatoire du Parlement sur les projets communautaires et les actes législatifs de l'Union européenne. Le Gouvernement peut également soumettre au Parlement tous les projets ou propositions d'actes émanant d'une institution européenne.

(4) Suite au traité constitutionnel européen, la révision de 2005 a été engagée en vue de réécrire totalement le titre XV consacré à l'Union européenne. Mais après les votes négatifs de la France et des Pays-Bas, cette révision est restée sans portée. Elle a introduit cependant l'obligation du référendum pour approuver l'élargissement futur de l'Union à d'autres pays, la Turquie étant implicitement visée par cet article. L'introduction d'un "verrou référendaire" avait pour but de favoriser la ratification du Traité établissant une Constitution pour l'Europe lors du référendum de 2005. Ce fût un échec. Ce verrou a été supprimé lors de la révision du 23 juillet 2008.

(5) Le traité de Lisbonne donne lieu à la révision du 4 février 2008 (à ne pas confondre avec la révision du 23 juillet 2008, dernière révision en date, relative à la modernisation des institutions). L'art. 88-1 C est modifié afin de permettre à la République de participer à l'Union européenne selon les modalités du traité de Lisbonne. Le Titre XV se trouve remanié. 

De son côté, la révision du 23 juillet 2008 apporte deux modifications d'application immédiate concernant ce titre XV : 

• art. 88-4 C : les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l'Union européenne doivent être soumis par le Gouvernement à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne ; 
• art. 88-5 C : la procédure d'adoption d'un élargissement de l'Union est adoucie puisqu'il est désormais possible d'éviter le recours au référendum en faisant voter le Parlement à la majorité qualifiée des trois cinquièmes. 

B/ En ce qui concerne les traités internationaux, 2 modifications sont intervenues pour intégrer la Cour pénale internationale et le mandat d'arrêt européen dans la Constitution.

(1) La révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 permet la ratification du traité instituant la Cour pénale internationale (CPI). Elle introduit l'art. 53-2 C dans le Titre VI de la Constitution relatif aux traités et accords internationaux et dispose que "la République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998".

(2) La loi constitutionnelle du 25 mars 2003 complète l'art. 88-2 C d'un alinéa en vue d'intégrer le mandat d'arrêt européen et dispose que "la loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne".