Le Politiste: Le projet de loi de finances

Présentation du PLF 2011 par
C. Lagarde, ministre de l'économie.

Selon l’art. 1er LOLF, une loi de finances a pour objet de déterminer, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Conformément au principe d’annualité, la loi de finances initiale est discutée et votée pour une année civile. Il existe plusieurs sortes de loi de finances :

la loi de finances de l’année ou loi de finances initiale (LFI) ;
les lois rectificatives (LFR) ;
la loi de règlement (LR) ;
les ordonnances prévues l’art. 45 LOLF.

Il n’est question ici que du projet de loi de finances initiale. Il est exclusivement de l’initiative du Gouvernement, d’où le terme de projet de loi de finances. Le projet de loi de finances (PLF) est préparé par le ministre des Finances sous l’autorité du Premier ministre en collaboration avec les services ministériels (direction du Budget, du Trésor) et avec l’aide de l’INSEE et du Parlement (commissions des finances). Il est ensuite délibéré en conseil des ministres, puis déposé sur le bureau des deux Chambres au plus tard le premier mardi d’octobre qui précède l’année d’exécution du budget (art. 39 LOLF). Aux termes de l’art. 34 LOLF, il doit obligatoirement comporter deux parties :

la première est intitulée "Conditions générales de l’équilibre financier" ;
la seconde "Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales".

Le PLF comporte par ailleurs des "Etats législatifs annexés" et des "Informations annexes".

1/ La partie intitulée "Conditions générales de l’équilibre financier" se subdivise à son tour en deux titres :

Titre 1 : "Dispositions relatives aux ressources" ;
Titre 2 : "Dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des charges".

a) Le Titre 1er relatif aux ressources s’ouvre sur l’autorisation accordée au Gouvernement de percevoir les impôts (art. 1er LFI) en vertu du principe d’annualité de l’autorisation de perception des impôts (art. 34 LOLF). Plus globalement, ce titre concerne :

les dispositions fiscales applicables pendant l’année : nouveaux taux, nouvelles modalités de calcul, mesures d’actualisation, etc. Il faut noter que si la loi de finances initiale est le vecteur fiscal privilégié, les lois ordinaires peuvent aussi contenir des dispositions fiscales. En outre, si la LFI peut comporter dans sa seconde partie des dispositions fiscales (assiette, taux et modalités de recouvrement de l’impôt), elles ne doivent pas pour autant affecter l’équilibre budgétaire (art. 34.II.7° LOLF) ;
les dispositions relatives aux ressources affectées : ces ressources sont celles affectées principalement aux collectivités territoriales ou aux comptes spéciaux du Trésor. Deux articles prévoient également les montants des prélèvements sur recettes (PSR) de l’Etat au profit des collectivités territoriales et du budget des Communautés européennes, conformément aux dispositions de l’art. 6 LOLF : "un montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes".

b) Le Titre 2 relatif à l’équilibre des ressources et des charges ne contient qu’un seul article, mais qui est le plus important de la LFI, car il s’agit de l’article d’équilibre. Cet article d’équilibre contient deux tableaux :

le tableau d’équilibre : il présente les ressources affectées au budget (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux) ainsi que les plafonds des charges et l’équilibre général qui en résulte (solde général) ;
le tableau de financement : il présente les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier (le besoin et les ressources en financement).

Outre ces tableaux, l’article d’équilibre :

fixe le plafond de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ;
fixe le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l’État ;
depuis la LO de 2005 modifiant la LOLF, il arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus du produit des impôts. La LFI pour 2011 prévoit que cet éventuel surplus sera utilisé par principe pour réduire le déficit budgétaire.

2/ La seconde partie de la loi de finances s’intitule "Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales". Elle comprend quatre titres :

Titre 1 : "Autorisations budgétaires pour l’année – Crédits et découverts" ;
Titre 2 : "Autorisations budgétaires pour l’année – Plafonds des autorisations d’emploi" ;
Titre 3 : "Report de crédits" ;
Titre 4 : "Dispositions permanentes".

a) Le Titre 1er relatif aux crédits et découverts fixe :

les crédits des missions : ils sont répertoriés dans cette rubrique pour le budget général, les budgets annexes, les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers. Les montants sont fixés en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) ;
les autorisations de découverts : elles sont applicables aux comptes de commerce et aux comptes d’opérations monétaires et présentent un caractère limitatif.

b) Le Titre 2 relatif aux plafonds des autorisations d’emploi exprime en équivalents temps plein travaillé (ETP) la quantité de travail nécessaire au fonctionnement de chaque ministère. L’ETP est la mesure de la charge de travail au sein de la fonction publique.

c) Le Titre 3 relatif aux reports de crédits permet de reporter les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année sur l’année suivante. Selon l’art. 15 LOLF, ces reports sont fixés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme, plafond pouvant cependant être majoré par une disposition de loi de finances. Un article du titre 3 fixe également la liste des programmes bénéficiant d’une telle exception. La dérogation porte sur un nombre restreint de programmes qui, généralement, comportent des dépenses faisant l’objet d’une mise en œuvre pluriannuelle (mesures d’accompagnement territorial des restructurations des implantations du ministère de la défense), d’investissements pluriannuels (Copernic et Chorus) ou apportant un soutien financier aux collectivités territoriales. Le montant des reports pour ces programmes est limité au montant de crédits de paiement ouvert par les lois de finances afférentes à l’année précédente (2010 pour la LF de 2011).

d) Le Titre 4 relatif aux dispositions permanentes renvoie à deux séries de mesures :

les mesures fiscales et budgétaires : ce sont les mesures fiscales nouvelles telles que la fiscalité locale immobilière, agricole, des sociétés, des garanties accordées aux contribuables, ou encore les mesures destinées à lutter contre la fraude, comportant des dispositions de procédure fiscale, renseignant les crédits d’impôts, etc. ;
les autres mesures : ce sont les mesures ponctuelles qui concernent différents domaines tels que les pensions des anciens combattants, les mesures sectorielles en faveur du bâtiment, de la presse, des transports, de l’agriculture ou du logement.

3/ Les états législatifs annexes figurent en fin du projet de loi de finances. Ils précisent certaines dispositions de la loi de finances dont ils font partie intégrante. Ils sont rangés dans l’ordre alphabétique (de A à E) :

l’état A : il s’agit d’un tableau des Voies et moyens applicables au budget de l’année, qui détaille les évaluations des recettes fiscales (impôt par impôt) et non fiscales, et les prélèvements sur recettes du budget général ainsi que les recettes des budgets annexes et deux catégories de comptes spéciaux dotés de crédits ;
l’état B : il répartit les crédits en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) entre les 34 missions du budget général ;
l’état C : il répartit par missions et programmes les crédits des budgets annexes ;
l’état D : il répartit les crédits des comptes de concours financiers et d’affectation spéciale ;
l’état E : il procède à la répartition des autorisations de découvert des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires.

Les informations annexes renvoient à plusieurs tableaux présentant notamment les recettes et dépenses budgétaires pour l’année en une section de fonctionnement et une section d’investissement, ou encore l’évolution des dépenses.