L’efficacité des voies de recours

En droit administratif, les voies de recours désignent la possibilité offerte à tout justiciable de contester le bien-fondé d'une décision rendue ou bien par une administration, ou bien par une juridiction administrative. Il existe plusieurs voies de recours, ordinaires ou extraordinaires, présentant ainsi, outre une large ouverture du prétoire, une garantie forte à la protection des droits des justiciables. Mais surtout, l'efficacité des voies de recours dépend d'une part, du périmètre octroyé au juge administratif, et d'autre part, de la réalité du contrôle opéré. 

1/ La pluralité et l'accessibilité des voies de recours offre de larges possibilités aux justiciables pour contester le bien-fondé d'une décision rendue. 

A/ Il existe deux formes de voies de recours :

• les voies de recours ordinaires : 
• l'appel : demande de réformation ou d'annulation d'une décision rendue par un tribunal administratif, juge en premier ressort, devant le juge de second ressort, la Cour d'appel administrative ;
• l'opposition : recours ouvert à une personne contre laquelle une décision a été rendue par défaut, il permet un réexamen de l'affaire par le tribunal qui a déjà statué ;
• les voies de recours extraordinaires : 
• la tierce opposition : recours exercé par un tiers intéressé dans une affaire, mais qui n'a pas été partie au procès ou représenté ; 
• le recours en révision : il permet de rejuger un procès pénal ou civil à la lumière de faits nouveaux ;
• le pourvoi en cassation : il vise à vérifier qu'une décision de justice rendue en dernier ressort a bien été rendue en application des règles de droit, il est exercé devant le Conseil d'État, juridiction suprême de l'ordre administratif.

B/ L'ouverture du prétoire désigne les possibilités d'accès au juge administratif laissées aux citoyens.

a) Plus l'accès au juge est simple et facile, et plus l'efficacité de la justice administrative est grande. Un effort particulier a donc été consenti pour rendre les procédures de saisine simples et sans formalisme particulier. Une requête se présente comme une simple lettre, expliquant l'objet de la demande et les moyens invoqués à son soutien.

b) En outre, cette ouverture doit être peu onéreuse, pour éviter un effet de cens qui rendrait la performance de la justice administrative proportionnelle au revenu du justiciable :

• les frais d'avocat sont en principe les seules dépenses entraînées par la procédure. Il faut noter toutefois qu'en première instance, le recours pour excès de pouvoir est dispensé de l'obligation du ministère d'avocat ;
• une aide juridictionnelle peut être accordée aux requérants n'ayant pas les moyens financiers de recourir aux services d'un avocat ;
• en cas de victoire, la partie gagnante peut obtenir de la partie perdante le remboursement des frais engagés à l'occasion du procès.

c) Enfin l'intérêt pour agir (obligatoire pour pouvoir intenter un recours) est apprécié de façon libérale par la jurisprudence. Le CE admet les recours individuels ou collectifs présentés en particulier par les syndicats et les associations :

• CE, 1901, Casanova : le CE admet que le contribuable d'une commune a intérêt à attaquer une décision ayant des répercussions sur les finances de cette collectivité ;
• CE, 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli : l'accès au juge de l'excès de pouvoir d'une personne morale, faisant valoir un intérêt collectif, est reconnu ;
• CE, 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges : la recevabilité des syndicats professionnels à défendre les intérêts collectifs dont ils ont la charge est reconnue.

Cependant, tout en ayant progressivement élargi la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, le juge administratif n'a pas pour autant transformé celui-ci en "action populaire". Ainsi, il n'admet pas l'intérêt tiré de la qualité de contribuable de l'État ou de celle de consommateur, qui sont trop largement partagées. Selon les termes utilisés dans l'arrêt Damasio par le commissaire du gouvernement M. Théry, il faut :

"ouvrir aux administrés autant qu'il est possible l'accès de votre prétoire sans verser dans l'action populaire en permettant à n'importe qui d'attaquer n'importe quoi ; élargir le cercle des intérêts donnant qualité pour agir, sans méconnaître pour autant la hiérarchie naturelle des intérêts lésés, sans permettre en conséquence à des administrés qui ne seraient touchés que d'une façon très secondaire et très indirecte, de remettre rétroactivement en cause des situations acceptées par ceux qui étaient directement visés" (CE, 1971, Damasio). 

Il faut donc que le requérant invoque un intérêt lésé, lequel ne doit être ni trop indirect, ni trop incertain.

2/ Mais l'efficacité des voies de recours dépend aussi et surtout, d'une part, du périmètre laissé au contrôle du juge administratif et, d'autre part, à la réalité de ce contrôle.

A/ Le périmètre du contrôle du juge administratif (JA) doit être suffisant afin de lui permettre d'apprécier au mieux la situation du justiciable. Son contrôle porte donc à la fois sur le dispositif et sur les motifs des décisions administratives. Le juge peut donc s'assurer du bien-fondé des raisons qui ont conduit l'administration à prendre une décision. Il peut ainsi exiger de l'administration qu'elle lui fasse connaître les motifs de la décision contestée (CE, 1954, Barel : pour contrôler les motifs de la non inscription d'un candidat communiste au concours de l'ENA, le juge opère un renversement de la charge de la preuve en exigeant de l'administration qu'elle prouve qu'elle ne l'a pas fait pour un motif politique).

En principe, les recours devant le JA n'ont pas d'effet suspensif afin d'éviter la paralysie de l'action administrative exercée dans l'intérêt général. Toutefois la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives a mis en place des procédures d'urgence permettant à un juge unique de rendre une décision dans un délai bref. Le référé est une procédure permettant de demander au juge qu'il ordonne des mesures provisoires, mais rapides, tendant à préserver les droits du demandeur. Un référé est très souvent introduit dans l'attente d'un jugement sur le fond. Il en existe plusieurs sortes, dont les trois principaux sont :

• le référé suspension : appelé anciennement "sursis à exécution", il permet au juge des référés d'ordonner la suspension provisoire d'une décision administrative en cas d'urgence. Il faut donc engager une requête en réformation ou en annulation, pour y adjoindre une demande de référé. Outre l'urgence, le référé suspension exige l'existence "d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision" (L. 521-1 CJA) ;
• le référé liberté : il permet au juge d'ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale. Pour cela, "une atteinte grave et manifestement illégale" (L. 521-2 CJA) doit être portée à cette liberté par une personne morale de droit public ou une personne de droit privé délégataire d'un service public. C'est une mesure d'urgence, à laquelle une réponse est donnée normalement sous 48 heures. La procédure est libre, ne nécessite pas le ministère d'avocat, et est, bien sûr, contradictoire. Le référé liberté est de portée générale et s'ajoute aux autres procédures d'urgence concernant les libertés telles que l'effet suspensif à l'encontre d'un arrêté de reconduite à la frontière d'un étranger, ou encore la possibilité pour le préfet de demander que le président du tribunal administratif ou, en appel, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ordonne la suspension d'une décision d'une collectivité territoriale portant atteinte à l'exercice d'une liberté ;
• le référé conservatoire : aussi appelé "le référé mesures utiles", il permet au juge administratif de prendre "toute mesure utile" (L. 521-3 du CJA) à la demande du justiciable afin d'assurer, par exemple, la conservation d'éléments pouvant ensuite, recouvrir une importance capitale lors d'un recours contentieux ou encore la communication de documents. La simple condition de l'urgence suffit.

B/ L'efficacité des voies de recours nécessite un contrôle réel du juge administratif, ce qui suppose :

• des délais de jugement raisonnables ;
• une bonne exécution des décisions des juges.

a) Des délais de jugement raisonnables : durant les 30 dernières années, le nombre de pourvois devant le juge administratif a été multiplié par 8. Il a fallu :

• alléger les procédures : les affaires les plus simples sont désormais jugées par ordonnance et dans un tribunal administratif (TA), un magistrat peut statuer seul sur les contentieux ne présentant pas de difficulté juridique ; 
• désengorger les juridictions en renforçant les effectifs : en 1987, le Conseil d'Etat a été déchargé de sa compétence d'appel au profit d'une nouvelle juridiction : les Cours administrative d'appel (CAA). Il a conservé sa compétence d'appel uniquement pour les élections municipales et cantonales, ainsi qu'en cas de recours en appréciation de légalité. Ces réformes ont permis de ramener le délai moyen de jugement à moins d'un an devant le CE, à 13 mois devant les CAA et à 14 mois devant les TA.

b) Une bonne exécution des décisions des juges : depuis 1995, chaque juridiction (TA, CAA, CE) veille à l'exécution de ses propres décisions en permettant à tout justiciable de faire état des difficultés qu'il rencontre dans l'exécution d'une décision rendue. Cette possibilité est apparue en 1963 avec la commission du rapport et des études du CE. Elle a été déconcentrée en 1995 pour un meilleur suivi de l'efficacité des décisions.

La loi du 11 juillet 1980 a permis au juge administratif d'infliger une astreinte aux administrations et aux personnes privées chargées d'une mission de service public qui n'exécutent pas les décisions.

La loi du 8 février 1995 a mis fin à la traditionnelle interdiction pour le juge administratif d'adresser des injonctions à l'administration. Les juridictions administratives peuvent désormais ordonner à l'administration de prendre dans un délai déterminé, et, le cas échéant, sous astreinte, les mesures qu'implique l'exécution des décisions. Certes, il n'existe toujours pas de voie d'exécution forcée à l'encontre de l'administration (Cass, 1987, BRMG), mais cet ensemble de procédures permet de la rappeler à ses obligations lorsqu'elle s'écarte du respect du droit et du juge.