Les dépenses des collectivités territoriales

Lycée des Glières à Annemasse.
Financé par la région Rhône-Alpes.

Les dépenses des collectivités territoriales désignent les dépenses réalisées par les communes, les groupements de communes, les départements et les régions. Depuis la relance de la décentralisation en 2004, les dépenses des collectivités territoriales ont connu une forte augmentation (+ 33 % entre 2004 et 2009). En 2009, ces dépenses représentent 214 Mds € (soit environ 10 % du PIB et 20 % de l’ensemble des dépenses publiques). 

Ces dépenses s’inscrivent dans un cadre budgétaire et juridique : 

• le cadre budgétaire : c’est la séparation, dans une optique patrimoniale inspirée par la comptabilité des entreprises, des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement  ; 
• le cadre juridique : c’est la séparation entre les dépenses facultatives et les dépenses obligatoires des collectivités. Cette distinction permet à la CRC d’intervenir dans le contrôle des budgets en proposant de réduire la part des dépenses facultatives ou d’augmenter les crédits alloués à une dépense obligatoire. 

1/ La distinction entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement favorise l’équilibre financier des collectivités territoriales (chaque section devant être équilibrée par rapport aux recettes de fonctionnement et d’investissement).

a) Les dépenses de fonctionnement concernent les opérations courantes des collectivités territoriales. Elles s’élèvent en 2009 à 145 Mds €, soit 68 % de l’ensemble des dépenses des collectivités territoriales. 

Elles regroupent principalement : 

• les dépenses de personnels : premier poste de dépenses des collectivités territoriales, elles représentent 50 Mds € en 2009, soit 20 % des dépenses totales ; 
• les intérêts des emprunts : ils ont connu une diminution significative en 2009 (- 11 %) après avoir fortement augmenté de 2006 à 2008. Ils représentent 4 Mds €, soit moins de 2 % des dépenses totales. Cette diminution des intérêts d’emprunt permet d’accroître la part d’autofinancement des collectivités ; 
• les dépenses d’entretien et de fourniture ; 
• les frais de fonctionnement divers correspondant aux compétences de la collectivité. 

b) Les dépenses d’investissement concernent des opérations en capital. Elles représentent un montant de 69 Mds € (32 % des dépenses) en 2009. Les collectivités territoriales réalisent ainsi 70 % de l’investissement public et sont le premier investisseur public. 

Ces dépenses comprennent notamment : 

• les dépenses d’équipement bruts : elles représentent 40 Mds €, soit 19 % des dépenses totales ; 
• les subventions versées : elles représentent 14 Mds € ; 
• les remboursements de dette : ils représentent 12 Mds €. Les collectivités territoriales sont responsables de 10 % de la dette publique. 

c) L’étude de la structure des dépenses montre l’importance du secteur communal dans les dépenses des collectivités territoriales : 

• les dépenses du secteur communal (communes et groupements) : elles s’élèvent à 117 Mds € en 2009, soit près de 55 % du total des dépenses ; 
• les dépenses des départements : elles représentent 68 Mds € (32 %) ; 
• les dépenses des régions : elles s’élèvent à 28 Mds € (13 %). 

Le fait que les dépenses des communes et des groupements de communes représentent plus de la moitié des dépenses des collectivités peut s’expliquer notamment par l’importance des frais de fonctionnement, et particulièrement, des frais de personnel, qui représentent en 2009 près de 32 Mds €, soit 27 % des dépenses des communes, alors qu’ils ne s'élèvent qu'à 11 Mds € pour les départements (16 %) ou 3 Mds pour les régions (10 %). 

Si les dépenses en personnel des régions sont assez faibles, cela tient aux missions qui leur sont imparties par la décentralisation (notamment dans le domaine de l’action économique). Les régions gèrent peu de services publics et consacrent une part importante de leur budget aux investissements, gérés pour partie dans le cadre des contrats de plan Etat-région. 

2/ Le principe de libre administration des collectivités (art. 72 C) est encadré juridiquement, obligeant ainsi les collectivités à certaines dépenses et leur en interdisant d’autres. 

a) Les dépenses obligatoires représentent une part importante des budgets locaux. Elles doivent être obligatoirement inscrites, avec des crédits alloués en quantité suffisante. Elles sont énumérées par le Code général des collectivités territoriales (CGCT).  

Une procédure de contrôle budgétaire est mise en place pour assurer que ces dépenses obligatoires sont bien inscrites au budget. Le préfet, le comptable de la collectivité ou un créancier peuvent saisir la CRC s'ils estiment qu'une dépenses obligatoire ne l'est pas. 

Chaque type de collectivité dispose de dépenses obligatoires spécifiques. Depuis l’ordonnance du 20 février 2004, ces dépenses sont classées en 31 catégories qui couvrent tous les aspects de la décentralisation. Par exemple, les communes sont tenues d’assurer le fonctionnement normal de la mairie, de garantir les dépenses de personnel et de prévoir des sommes suffisantes pour assurer le bon fonctionnement des services publics obligatoires. Le paiement des intérêts de la dette et de son amortissement constitue également une dépense obligatoire. 

La répartition des dépenses obligatoires se fait en fonction des compétences qui ont été transférées aux collectivités par l’État : 

• les régions : elles s’occupent du développement économique, de la formation professionnelle et des lycées. En 2005, elles ont pris en charge les personnels non enseignants des lycées (personnels techniciens, ouvriers et de service dits TOS) ; 
• les départements : ils ont un rôle social affirmé puisque les deux tiers de leurs dépenses de fonctionnement sont consacrés à l’aide sociale. Depuis 2004, ils gèrent l’ensemble du dispositif RMI-RMA. Ils apportent également près du tiers des aides en faveur du développement économique par des mises à disposition de terrains ou d’aides aux infrastructures d’accueil et d’exonérations fiscales. Depuis 2005, ils gèrent les personnels non enseignants des collèges. Ils s'occupent également de la voirie et des transports ; 
• les communes : elles prennent en charge les actions de proximité. Leurs dépenses s’orientent essentiellement vers l’aide sociale, l’urbanisme, la réalisation d’actions éducatives, culturelles et sportives ; 
• les groupements de communes : les compétences principales des structures intercommunales sont des services dits traditionnels (ordures, énergie, eau, assainissement). Toutefois, l’État impose aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre la responsabilité du développement économique. En outre, une loi de 2004 leur accorde le droit d’exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités et sous réserve de leur approbation. 

b) Certaines dépenses sont interdites par la loi. 

Le subventionnement des cultes est interdit conformément à l’art. 2 de la loi de 1905 sur la séparation de l’Eglise et de l’Etat. Aucune collectivité n’a par conséquent le droit d’accorder une indemnité à un représentant d’un culte ou bien de participer à l’organisation d’une manifestation. Par contre, dans le cadre de la gestion du domaine, les locaux religieux antérieurs à la loi de 1905 peuvent recevoir des aides locales. En outre, des aides éventuelles peuvent être accordées aux associations religieuses réalisant des activités annexes de caractère social ou culturel. 

La gestion de l’éducation est encadrée par la loi de 1886 sur l’enseignement primaire. Pour être subventionnées, les écoles privées doivent obtenir l’agrément de l’Education nationale. Les collectivités ne peuvent les subventionner sans cela, mais elles ont l’obligation de le faire une fois l’agrément obtenu. Elles ne peuvent donc pas privilégier l’école publique. 

c) Les autres dépenses locales sont facultatives, mais elles doivent correspondre à un intérêt public local. Les dépenses effectuées dans un but purement privé sont interdites. Elles doivent aussi rester le plus neutre possible, notamment au niveau politique (il leur est interdit, par exemple, de subventionner des salariés en grève). Elles doivent également inscrire leur action dans le champ de compétence qui leur est attribué, et ce, pour éviter les chevauchements de compétences entre les différentes collectivités. Les fonds de concours permettent par ailleurs aux collectivités d’intervenir conjointement dans le financement d’activités ayant une incidence sur leur territoire.