Le principe d’indivisibilité de la République

Le principe d'indivisibilité signifie que la République est conçue au sein d'un Etat unitaire dans lequel la souveraineté nationale est indivisible. Contrairement à l'Etat fédéral où la souveraineté est fragmentée entre les différents Etats fédérés, l'Etat unitaire est le seul détenteur de la souveraineté. Ce principe emporte plusieurs conséquences sur l'unité du territoire et du peuple français, sur le recours à la langue française comme langue de la République et sur le principe d'égalité devant la loi de tous les citoyens. La décolonisation, la décentralisation (droit à l'expérimentation) ou encore la construction européenne sont toutefois venues tempérer son application. 

1/ Inscrit dans la tradition républicaine, le principe d'indivisibilité entraîne plusieurs conséquences au plan jurisprudentiel. 

A/ Le principe d'indivisibilité est inscrit depuis longtemps dans les constitutions françaises :

• la Constitution de 1791 affirmait déjà que "le Royaume est un et indivisible" ;
• la Constitution montagnarde de 1793 proclame que "la République française est une et indivisible" ;
• l'article 1er de la Constitution de 1946 ajoute plusieurs autres qualificatifs "la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale". Cette rédaction est encore celle de notre Constitution, première phrase de l'art. 1er C.

Le principe d'indivisibilité s'applique à chacun des éléments constitutifs de l'Etat :

• le territoire : à l'intérieur, les divisions de l'Etat français correspondent à la nécessité de mieux articuler les relations entre la population et le pouvoir central et à l'extérieur, seul l'Etat français peut nouer des relations diplomatiques avec l'étranger ;
• le peuple : le peuple conserve son unicité, pour cette raison le CC a censuré la référence législative à l'existence d'un peuple corse ;
• l'organisation politique : la souveraineté est unique, il n'existe qu'une source du pouvoir normatif et exclut toute fédéralisation de l'Etat français.

B/ Plusieurs conséquences jurisprudentielles découlent de ce principe d'indivisibilité.

a) Concernant le territoire, le principe d'indivisibilité a une conséquence importante en matière de relations diplomatiques. L'Etat détient le monopole pour assurer la représentation de la République vis-à-vis de l'extérieur et pour déterminer les orientations de la politique du pays. Le CC considère comme "une compétence exclusive de l'Etat" le fait de disposer à l'étranger de représentations à caractère diplomatique (CC, 2004, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française).

b) Concernant l'unité du peuple français, le CC a censuré la mention de l'existence d'un "peuple corse, composante du peuple français" au motif que la Constitution "ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d'origine, de race ou de religion" (CC, 1991, Statut de la collectivité territoriale de Corse). Lors de la réforme constitutionnelle de 2003, l'expression "populations d'outre-mer" (art. 72-3 al. 1er) confirme l'idée qu'il peut exister des populations différentes au sein du peuple français, mais pas d'autres peuples au sein de celui-ci.

c) Concernant l'utilisation de la langue française, la révision constitutionnelle de 1992 a inscrit dans la Constitution que "la langue de la République est le français" (art. 2 C). L'obligation d'utiliser le français dans les actes officiels et devant la justice reste cependant une tradition dont l'origine remonte à 1539 lors de l'édit de Villers-Cotterêts signé par François Ier. Sur ce principe, le CE a d'ailleurs considéré, bien avant la révision de 1992, qu'une requête rédigée en breton n'était pas recevable (CE, 1985, Quillevère). 

Le CC s'est ensuite montré strict dans l'application de cet impératif. Il a ainsi jugé contraire aux principes d'indivisibilité de la République les stipulations de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires qui reconnaissaient des droits aux groupes des langues minoritaires (CC, 1999, Charte européenne des langues régionales ou minoritaires). Elle n'a donc pas pu être ratifiée. 

Le CC tolère néanmoins, sous réserve de son caractère facultatif, l'enseignement de la langue corse en Corse (CC, 2002, Loi relative à la Corse) et de la langue polynésienne en Polynésie française (CC, 2004, Statut d'autonomie de la Polynésie française). 

La révision constitutionnelle de 2008 a, en outre, introduit une disposition selon laquelle "les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France" (art. 75-1 C). Cet ajout invite le CC à aménager une place aux langues régionales, sans toutefois remettre en cause la jurisprudence puisqu'il doit être combiné avec l'art. 2 C.

d) Le principe d'indivisibilité est liée au principe d'égalité devant la loi. Ces principes imposent au Parlement d'édicter les mesures nécessaires pour que les libertés publiques s’exercent de la même manière sur l’ensemble du territoire. La loi ne peut donc pas s'en remettre aux décisions des collectivités territoriales pour déterminer les conditions d’exercice des droits fondamentaux sans être contraire à la Constitution. C'est le cas par exemple, en matière de liberté d'enseignement : la marge de manœuvre laissée aux collectivités pour fixer les aides aux établissements privés ne doit pas être trop large pour éviter les disparités sur le territoire français (CC, 1994, Loi relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés). Plus généralement, le législateur ne peut limiter la compétence de l’Etat aux seules garanties "fondamentales" des libertés publiques, mais doit inclure dans la loi toutes les garanties nécessaires à la garantie de ces libertés publiques (CC, 1996, Statut d'autonomie de la Polynésie française). 

2/ Le principe d'indivisibilité a néanmoins connu quelques tempéraments et n'a pas fait obstacle à certaines dérogations.

A/ Certains tempéraments ont été apportés au principe d'indivisibilité dans le cadre de la décolonisation, de la décentralisation ou de la construction européenne. 

a) Le juge constitutionnel n'a pas fait obstacle à la pratique des sécessions pendant la décolonisation (CC, 1975, Loi relative aux conséquences de l'autodétermination des îles des Comores). L'art. 53 C reconnaît en effet la possibilité de modifications territoriales sous certaines conditions :

• un traité intervenant en la matière ne peut être ratifié ou approuvé qu'en vertu d'une loi ;
• "nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées".

Le référendum de 1958 s'était accompagné déjà de la possibilité pour les populations des territoires d'outre-mer de choisir entre l'indépendance et l'entrée dans la Communauté. Seule la Guinée avait alors opté pour l'indépendance. 

Par la suite, et de façon distincte du processus de décolonisation, des collectivités de la République ont été invitées à se prononcer sur leur avenir. Sept consultations ont été organisées en application de l'art. 53 C :

• en 1962 : l'Algérie ;
• en 1967 : la Côte française des Somalis ;
• en 1974 : les Comores ;
• en 1975 : Mayotte ;
• en 1977 : Territoire français des Afars et des Issas ;
• en 1988 et 1998 : la Nouvelle-Calédonie.

b) Le juge constitutionnel n'a pas davantage fait obstacle à une organisation administrative de la République non homogène (CC, 1991, Statut de la collectivité territoriale de Corse).

c) Il ne s'est pas non plus opposé aux transferts de compétences corrélatifs à la construction de l'Union européenne (CC, 1976, Election de l'Assemblée des Communautés au suffrage universel). Toutefois, ces transferts ont dû être autorisés expressément par la Constitution (comme en témoigne l'art. 88-2 C introduit dans la Constitution pour permettre la ratification du traité de Maastricht, et modifié en 1999, pour permettre celle du traité d'Amsterdam).

B/ Certaines dérogations au principe d'indivisibilité ont également été introduites et ont nécessité une révision de la Constitution. 

a) La Nouvelle-Calédonie dispose par exemple d'un pouvoir normatif initial alors qu'elle est insérée dans la République française. Elle peut adopter des lois du pays qui ont force de loi et dont la conformité à la Constitution est contrôlée par le CC. Selon l'accord de Nouméa (1998), la France et la Nouvelle-Calédonie exercent un partage de compétences et donc disposent d'une "souveraineté partagée".

b) La révision de 2003 ouvre désormais un droit à l'expérimentation :

• "la loi et le règlement peuvent comporter pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental" (art. 37-1 C) ;
• "dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences" (art. 72 al. 4 C).

Ce pouvoir normatif local est toutefois strictement encadré puisque, outre l'habilitation initiale, la durée – au maximum de 5 ans – et l'objet doivent être précisés. En outre, comme le mentionne l'art. 72 C, cet objet ne doit pas concerner les conditions essentielles d'exercice des libertés publiques ou d'un droit constitutionnellement garanti.