La loi organique relative aux lois de finances (LOLF)

Didier Migaud.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 est entrée en vigueur par étapes et s’applique depuis le 1er janvier 2006 à l’ensemble des administrations. Elle met en place une nouvelle architecture budgétaire (par missions, programmes, actions) orientée vers la recherche de la performance et une plus grande efficacité de la gestion publique. Elle émane de l’initiative de Didier Migaud, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale (et actuel président de la Cour des comptes) et fait suite à une série de tentatives infructueuses pour réformer la gestion des dépenses de l’Etat (c'était la 36e tentative). Elle apporte deux innovations principales : 

• elle revalorise le pouvoir du parlement (le texte en émane) ; 
• elle modernise la gestion financière publique. 

1/ Avant la LOLF, la présentation des dépenses de l’Etat relevait de l’ordonnance de 1959. Cette ordonnance a longtemps été critiquée par les gestionnaires pour ses rigidités juridiques et par les parlementaires pour le contrôle insuffisant qu'elle leur offrait sur les finances de l'Etat. Elle était caractérisée par deux types de nomenclature : 

• la nomenclature juridique : elle classait les dépenses par ministère (unité de vote avec le titre) et par chapitres (unité de spécialité). Les dépenses de l’Etat étaient ventilées selon une arborescence par titres (dette publique, dépenses d’intervention, dépenses d’investissement, etc.), parties, sections, chapitres ; 
• la nomenclature économique : elle classait les dépenses d’une part, en fonction de leur nature économique (personnel, impôts et taxes, biens et services de consommation, etc.) selon la modélisation retenue par la comptabilité nationale et d’autre part, en fonction des interventions qu’elles recouvraient (Education, Agriculture, etc.). 

La procédure de vote organisée par l’ordonnance de 1959 distinguait deux sortes de mesure : 

• les mesures nouvelles : le Parlement votait les nouvelles mesures portées au budget par la loi de finances au niveau des ministères et des différents titres, selon une présentation juridique (4 % du budget) ; 
• les services votés : le Gouvernement se chargeait, au moyen de décrets de répartition, de répartir les crédits et le Parlement votait l’autorisation des crédits en bloc (96 % du budget restant). La liberté d’action du Gouvernement était cependant encadrée car le projet de loi de finances devait comporter obligatoirement la répartition des crédits telle qu’elle devait figurer dans les décrets de répartition. 

Sous le régime de l’ordonnance de 1959, le Parlement se bornait à faire des choix selon une logique de moyens. Les ministères recevaient chaque année une dotation dont ils avaient la charge, sans être responsabilisés sur leur gestion. Les services votés, sur lesquels le contrôle du Parlement était limité, concernaient près de 96 % du budget. Avec la LOLF, le Parlement passe à une logique de résultats. L’autorisation parlementaire est donnée en fonction d’objectifs à atteindre, assortis d’indicateurs de performance, sur l’ensemble des missions de l’Etat (vote de 100 % du budget). L'engagement de la dépense doit donc être justifiée au premier euro (JPE) pour permettre aux parlementaires de mieux appréhender le contenu des programmes au moment de l’examen du projet de loi de finances.

La LOLF réorganise en profondeur la présentation du budget de l’Etat de manière à le rendre plus cohérent et plus lisible. Elle abandonne la nomenclature administrative au profit d’une ventilation des crédits en missions, programmes et actions (ventilation MPA). Ce remaniement est exposé dans l’art. 7 LOLF : 

• une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Elle ne peut être créée que par une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale. A la différence des programmes, les missions peuvent être interministérielles. Chaque budget annexe et chaque compte spécial constitue à lui seul une mission (15 missions en plus des 30 du budget général) ; 
• un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation. Le principe de spécialité ne s’applique plus au chapitre, mais au programme : le programme est l’unité de répartition des crédits. Il est la clef de voûte de la réforme car il conduit les gestionnaires à ne plus réfléchir seulement en termes de moyens, mais à penser en termes de budgétisation des crédits par objectifs. Le budget compte 160 programmes, dont 130 pour le budget général, au lieu des 850 chapitres sous le régime de l’ordonnance de 1959. Les programmes sont placés sous la responsabilité d’un seul ministre, autrement dit d'un seul ordonnateur (celui qui détient le pouvoir de décision financière) ; 
• une action découpe de manière indicative le programme et apporte des précisions sur la destination des crédits. Le budget en compte environ 600. 

A l’intérieur des programmes, il a été prévu que les charges budgétaires soient représentées par titres (par nature des dépenses). Cette présentation reste toutefois seulement indicative, sauf pour les dépenses de personnel du fait de la fongibilité asymétrique des crédits (voir plus bas). Ces titres sont prévus par l’art. 5 LOLF : 

1. les dotations des pouvoirs publics ; 
2. les dépenses de personnel (fongibilité asymétrique) ; 
3. les dépenses de fonctionnement ; 
4. les charges de la dette de l'État ; 
5. les dépenses d'investissement ; 
6. les dépenses d'intervention ; 
7. les dépenses d'opérations financières. 

Les dotations (titre 1) sont des unités de spécialité par exception. Il s’agit de missions composées de programmes particuliers qui ne sont pas adaptés à une présentation selon les critères traditionnels des programmes. Elles concernent : 

• les dépenses des pouvoirs publics : les institutions telles que la présidence de la République, l’Assemblée nationale, le Sénat, la Chaîne parlementaire, le Conseil constitutionnel, etc. ; 
• la dotation pour provisions : ce sont les crédits mis de côté pour faire face à des dépenses exceptionnelles et imprévisibles. 

2/ La logique de résultats introduite par la LOLF oblige les décideurs à définir des politiques en fonction de l’obtention de résultats. Ils sont amenés à justifier l’engagement des crédits, d’une part, par une évaluation de la pertinence des dépenses engagées, et d’autre part, par la détermination d’objectifs clairs à atteindre. La LOLF, en permettant de mesurer l’utilité de la dépense, accroît la performance de la gestion publique : 

• elle oblige l’Etat à adopter une comptabilité d’exercice ; 
• elle accroît également la liberté des gestionnaires. 

a) Tout d’abord, la LOLF contient, ce qui est une nouveauté, un chapitre consacré au système comptable de l’Etat. L’Etat a désormais l’obligation de produire, chaque année, un bilan (qui présente le patrimoine à la fin de l’année) et un compte de résultat (qui présente l’ensemble des charges et des recettes), comme le font les entreprises. La LOLF dote l’Etat d’un système d’information comptable perfectionné lui permettant de suivre l’exécution du budget (la consommation des crédits), les opérations financières (enregistrées selon le principe du droit constaté, c’est-à-dire en envisageant toutes les créances acquises et les dettes certaines) et d’analyser les coûts à travers la logique de résultats (comptabilité analytique). Par ailleurs, la LOLF institue l’obligation d’une certification des comptes de l’Etat par la Cour des comptes. 

b) Ensuite, la LOLF accroît la liberté des gestionnaires dans la gestion des moyens pour atteindre les objectifs votés par le Parlement. Ces gestionnaires sont des responsables de programmes désignés par le ministre compétent. Ils peuvent s’appuyer sur des relais opérationnels qui disposent, à leur niveau, des mêmes souplesses de gestion, pour que chaque euro dépensé soit plus utile et plus efficace. Ils ont notamment la possibilité de redéployer les crédits entre les titres (fongibilité des crédits). Cette fongibilité reste toutefois asymétrique concernant les dépenses de personnel : si les économies réalisées sur les dépenses de personnel peuvent permettre d’augmenter les moyens de fonctionnement, elles ne peuvent pas être augmentées par des crédits provenant d’autres titres. Cette liberté nouvelle offerte aux gestionnaires est aussi accompagnée d’une contrepartie : celle d’un engagement sur des objectifs de performance, puisque pour chaque objectif, des indicateurs concrets mesurent les résultats des actions menées. Chacun, à son niveau de responsabilité, doit donc rendre des comptes sur ses résultats.